La Révolution a réintroduit la démocratie locale avec l'élection du conseil municipal par les citoyens de la commune et la désignation du maire par le conseil, selon un dispositif très proche de celui que nous connaissons aujourd'hui. Mais c'est seulement en 1942, sous le régime de Vichy, que les maires et leurs adjoints bénéficièrent d'une indemnité. Et c'est en novembre 1943 qu'une femme est pour la première fois devenue maire !...
La Révolution invente le maire républicain
Quand éclate la Révolution, les esprits sont déjà préparés à l'idée d'une réforme municipale propre à l'ensemble des collectivités : paroisses rurales et villes, soit au total 44 000 communes (36 000 aujourd'hui).
Tout naturellement, dans leur grande loi du 14 décembre 1789, les députés de la Constituante reprennent l'essentiel de l'édit de 1787 avec une élection du conseil municipal au suffrage censitaire, par tous les hommes de plus de vingt-cinq ans qui paient un impôt équivalent à au moins trois journées de salaire ouvrier. Le conseil municipal élit à son tour son chef pour deux ans, sous le nom de maire.
Les premières élections se tiennent en février 1790 et très vite les maires apparaissent comme des acteurs essentiels dans la société politique ; ils sont la courroie de transmission entre les citoyens et l'État.
Le 20 septembre 1792, avant de se séparer pour laisser la place à une première République, l'Assemblée législative confia aux officiers municipaux la tenue des registres d'état-civil (naissances, mariages, décès). Cette fonction sociale majeure, précédemment dévolue aux curés, donne aux nouveaux conseils municipaux et aux maires un surcroît de légitimité et de prestige.
Dans les années qui suivent, les maires président aux cérémonies civiques, vêtus d'un bel uniforme avec une écharpe rouge à franges tricolores.
Mais ils sont aussi à la peine. Ils doivent en particulier gérer l'impopulaire levée en masse et la mobilisation des conscrits à partir de mars 1793. Ils doivent superviser les réquisitions qui tiennent lieu d'impôts. Ils doivent également réprimer la mendicité, une obligation qui leur incombera jusqu'à la fin du XXe siècle.
Après la chute de Robespierre (27 juillet 1794), beaucoup sont démis d'office et parfois victimes de vengeances personnelles.
Méfiants à l'égard des anciennes municipalités montagnardes, les Thermidoriens qui prennent le pouvoir instituent par la Constitution d'août 1795 des regroupements de communes sous la forme de dix mille municipalités cantonales (une par canton) avec, à leur tête, non plus un maire mais un président élu au suffrage universel et assisté d'un commissaire du Directoire, le nouveau gouvernement de la République.
Dans le même temps, l'abolition des privilèges fiscaux atténue les rancœurs occasionnées par la perception des impôts. Ceux-ci sont d'ailleurs rebaptisés d'un terme plus seyant : contributions et surtout, leur répartition et leur collecte n'est plus confiée aux « corps de ville » comme sous l'Ancien Régime mais à des comptables publics responsables devant l'État et lui seul « sur leurs propres deniers ».
Important : la fonction de maire demeurant gratuite, elle est de fait réservée aux personnes assez aisées pour n'avoir pas besoin de travailler par ailleurs, en bref aux notables.
C'est seulement à l'orée du XXe siècle que les républicains s'en émeurent et il fallut attendre... le régime de Vichy pour que les maires, adjoints et conseillers municipaux obtiennent une indemnité par la loi 112 du 15 janvier 1942. Cette mesure fut reprise et prolongée par une ordonnance du gouvernement provisoire en octobre 1945.
Un notable très peu démocratique
Napoléon Bonaparte met un terme à la Révolution et aux velléités de décentralisation des députés de la Législative.
En rédigeant la Constitution du 13 décembre 1799 qui institue le Consulat, l'abbé Emmanuel Sieyès reprend les recettes de l'Ancien Régime. Il restaure les quarante quatre mille communes originelles tout en maintenant certaines fonctions comme la justice de paix au chef-lieu de canton. Il confie au Premier Consul le soin de choisir les maires des villes de plus de cinq mille habitants et leur adjoint sur une « liste de confiance » établie par les électeurs. Pour les communes plus petites, ce choix est laissé au préfet qui, à la tête du département, a remplacé l'intendant comme représentant de l'État central.
Dans un premier temps, le Premier Consul se montre relativement ouvert dans le choix des maires. Mais en 1808, après qu'il soit devenu Empereur des Français sous le nom de Napoléon Ier, il procède à un renouvellement général des fonctions municipales en vue de renforcer son emprise sur la société et de rallier l'ancienne noblesse au nouveau régime. Dès lors accèdent à la fonction de maire de nombreux nobles d'Ancien Régime, en remplacement des parvenus de la Révolution.
À la chute de l'Empire, le roi Louis XVIII se garde de remettre en cause la France des notables ! Il conserve dans les grandes lignes l'organisation communale héritée de l'Empire et se contente de changer quelques têtes.
La stabilité de l'administration communale et la souplesse d'échine des maires font office d'amortisseurs à l'agitation parisienne. Elles permettent à la France de s'offrir une succession accélérée de régimes sans troubles majeurs, de la Restauration (1814-1815) à la IIIe République (1870-1875) en passant par la Monarchie de Juillet (1830), la Seconde République (1848) et le Second Empire (1851-1852).
Les maires prennent une part décisive à la modernisation du pays et à la consolidation du tissu social.
Dès la Monarchie de Juillet, ils entretiennent les chemins vicinaux comme le prescrit la loi. Ils s'appliquent aussi à relier leur commune aux réseaux routier et ferroviaire en plein essor, à l'équiper en services de voirie (adductions d'eau...) et ouvrir une école primaire pour tous les enfants comme les y oblige la loi Guizot de 1833. Ils assument les secours aux nécessiteux et se soucient aussi d'asseoir leur prestige avec des hôtels de ville et des mairies plus somptueux les uns que les autres.
Au début du règne de Louis-Philippe Ier, par la loi du 21 mars 1831, le ministre de l'Intérieur François Guizot restreint la désignation du maire parmi les membres du conseil municipal élu, ce qui a pour effet de limiter l'arbitraire de l'État central.
Sous la Seconde République, coup de tonnerre ! Le décret du 3 juillet 1848 établit l'élection du maire par le conseil municipal... mais la centralisation reprend le dessus deux ans plus tard en rendant au président de la République ou au préfet le soin de le nommer. Et déjà s'installe un débat en haut lieu sur les vertus et les vices respectifs du centralisme et de la décentralisation dont nous ne sommes pas encore sortis.
La République des notables
La chute du Second Empire aboutit au triomphe définitif de la République (la IIIe du nom). La grande loi municipale du 5 avril 1884 consacre l'élection des conseils municipaux au suffrage universel et l'élection du maire par les conseils municipaux. L'article 61 de la loi dispose : « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ».
Cela vaut pour toutes les communes à l'exception de Paris, qui n'a qu'un président du conseil avec des attributions restreintes.
La loi de 1884 prive la capitale de maire en raison de la méfiance des notables républicains à l'égard du petit peuple parisien, qu'ils ont vu à l'œuvre pendant la Commune. Paris est gouvernée conjointement par le préfet du département de la Seine et par le préfet de police. Il fallut attendre la loi du 31 décembre 1975 et l'élection de Jacques Chirac le 25 mars 1977 pour un retour de Paris à la normalité.
Dès les années 1880, la ferveur qui s'attache à l'élection du maire est démontrée par l'érection d'un « arbre de mai » ou d'un bouquet de feuillage devant la demeure de l'heureux élu, avec l'inscription : « Honneur à notre maire ». Cette tradition se poursuit encore dans de nombreux villages.
Le triomphe de l'institution s'affirme avec les banquets des maires organisés à l'occasion des Expositions universelles de 1889 et surtout de 1900. Le 22 septembre 1900, pas moins de 22 000 maires répondent à l'invitation du président Émile Loubet, dans le jardin des Tuileries.
En mai 1907, une poignée d'élus participent au premier Congrès des maires de France. L'année suivante, Jean-Bertrand Daure, maire d'Alan, un village du Comminges, fonde l'Association nationale des maires de France et d'Algérie. Elle est devenue la pépinière des responsables nationaux. C'est dès lors par les fonctions de conseiller municipal et maire que la plupart des dirigeants français entamèrent leur carrière politique (du moins jusqu'à l'interdiction du cumul des mandats en 2014 par le président François Hollande).
En pleine Seconde Guerre mondiale, Marie-Rose Bouchemousse est nommée maire de Vigeois, une commune de Corrèze de 2000 habitants où elle a vu le jour. Le fait est d’autant plus étonnant que le régime de Vichy reléguait les femmes à la sphère privée et domestique.
Cet événement tient avant tout à la personnalité et au parcours de Marie- Rose Bouchemousse. Elle se distingua dès ses études à l'École Normale Supérieure en soutenant le 14 juin 1922 une thèse de philosophie scolastique. Elle devint ainsi la première étudiante à obtenir le grade de « maître en philosophie ». Religieuse des Filles du Coeur de Marie, elle occupa ensuite, de 1924 à 1943, le poste de secrétaire de la Fédération Nationale Catholique, présidée par le général de Castelnau.
Le maire de Vigeois ayant démissionné pour raisons de santé, Marie-Rose Bouchemousse se vit proposer d’occuper la fonction, ce qu’elle accepta après avoir obtenu la collaboration active à ses côtés de Charles du Basty, un ancien directeur de la Banque de France, et surtout l’assentiment de l’ensemble de la population de la petite commune.
Cette femme de caractère fit montre d’un grand courage. Le 11 juin 1944, un détachement de la division SS Das Reich, qui commit les massacres d'Oradour-sur- Glane et de Tulle, investit le bourg et bloque toutes les voies d’accès. Demandant à parler au maire, les officiers allemands voient s’avancer vers eux Marie-Rose Bouchemousse. Les négociations sont longues mais les troupes SS quittent la ville tard la nuit sans brutaliser les habitants. Sans le courage de la première maire de France, les habitants de Vigeois auraient peut-être subi un sort tragique.
L'automne des maires
La suite est plus éprouvante. Au XXe siècle, le tissu communal est gravement affecté par les guerres mondiales, la dénatalité et l'exode rural. À côté de l'église, de la mairie et de l'école, voilà que s'insère dans le village un autre repère dont on se serait passé : le monument aux morts. Il devient le nouveau lieu rituel où s'exprime la mémoire collective.
La dépopulation des campagnes, qui a débuté sous le Second Empire, s'accélère avec la Première Guerre mondiale et plus encore l'expansion industrielle des « Trente Glorieuses ». Sur environ 36 000 communes, 31500 (85%) ont moins de 2 000 habitants, dont une forte proportion de retraités, ce qui complique le recrutement du personnel communal et la gestion des services publics.
Mais à la différence de ses voisins européens, la France recule depuis un siècle devant le regroupement forcé des petites communes. S'étant engagée trop tôt dans cette voie avec les municipalités cantonales du Directoire, elle en a gardé la phobie et lui préfère la coopération intercommunale, assurément plus coûteuse et moins efficace - du fait de services redondants et d'une chaîne de commandement plus longue -, et aussi moins démocratique - les citoyens n'ont pas de prise directe sur les directeurs de ces intercommunalités -.
Les premières coopérations intercommunales remontent à la loi du 22 mars 1890 qui a créé le syndicat de communes, un établissement public chargé de gérer certains services publics intercommunaux (collecte des ordures ménagères, distribution de l'eau potable...). Dans les dernières décennies se sont créées d'autres structures d'intercommunalité, officiellement dans un but de simplification administrative, la dernière en date étant la « Métropole », mise en place par la loi du 27 janvier 2014.
Ces structures technocratiques brassent beaucoup d'argent et leur autonomie de gestion leur permet d'échapper assez facilement à la surveillance de l'État et des maires.
Les maires qui n'ont pas la chance de présider une intercommunalité s'accrochent à leurs dernières prérogatives, essentiellement l'état-civil, les permis de construire, l'aide sociale, la police municipale et l'animation culturelle, tout en vivant dans la crainte qu'un citoyen victime d'une mauvaise chute sur la voie publique les traîne devant les tribunaux !
Même s'ils échappent encore au discrédit qui frappe la classe politique depuis le début du XXIe siècle, les maires savourent de moins en moins le prestige de leur fonction. Aux élections du 23 mars 2014, pour la première fois, il s'est trouvé plusieurs communes rurales sans liste candidate.
Le scrutin municipal est en France d'une rare complexité et la loi du 17 mai 2013 ne l'a pas amoindrie. Cette complexité est le prix à payer pour que soient représentées toutes les sensibilités politiques dans les conseils.
Les conseillers municipaux sont élus au scrutin de liste, à la proportionnelle, avec prime majoritaire accordée à la liste arrivée en tête. Si une liste obtient la majorité absolue au premier tour, elle remporte la moitié des sièges et les autres listes ayant eu au moins 5% des suffrages exprimés se partagent les sièges restants à la proportionnelle. En l'absence de majorité absolue, les listes ayant obtenu au moins 10% des suffrages exprimés sont habilitées à se présenter au second tour, avec possibilité de fusionner entre elles.
Notons que depuis une loi de 2025, les électeurs des communes de moins de mille habitants n'ont plus la possibilité de « panacher » les listes et de composer leur propre liste. Et chaque fois qu'il y a une intercommunalité, les premiers élus des listes sont appelés à figurer dans celle-ci.
À Paris, Lyon et Marseille, où, depuis la loi PLM de 1982, les électeurs votaient pour une liste de conseillers a? l’échelle de leur arrondissement et non de la commune, la loi de 2025 a institué un double vote à l'échelle de l'arrondissement et de la commune.
Détail supplémentaire : dans tous les cas, les listes doivent comporter une alternance homme-femme... ce qui a pour effet dans les plus petites communes d'entraver la constitution de plus d'une liste !
Bibliographie
Il existe peu de synthèses sur les institutions communales. La plus fouillée, concernant les deux derniers siècles, est celle de Jocelyne George : Histoire des maires, 1789-1939 (Plon, 1989).
Sur les institutions françaises, le chef d'œuvre d'Alexis de Tocqueville reste d'actualité : L'Ancien Régime et la Révolution (1856).
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jeurissen (20-04-2014 19:21:59)
Article très clair et très éclairant sur l'évolution des municipailtés