Le maire et ses avatars, de la Révolution à nos jours >>
Les origines de nos conseils municipaux remontent aux alentours de l'An Mil. Elles coïncident avec l'apparition dans la chrétienté médiévale d'un réseau dense de villes et de villages. Très tôt, par nécessité, les villageois ont appris à s'administrer. Mais leur autonomie s'est ébréchée au Grand Siècle.
Le roi ayant besoin de financer ses guerres et ses plaisirs, les charges de maires, échevins ou consuls sont devenues vénales et non plus électives. C'est seulement avec la Révolution que va renaître la démocratie locale des origines...
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La « démocratie » villageoise aux temps médiévaux
Pendant les périodes sombres du haut Moyen Âge, sous les Mérovingiens et les Carolingiens, jusqu'à l'An Mil, les campagnes occidentales ignorent encore le village comme nous le connaissons aujourd'hui. Elles ne sont constituées que de hameaux, fermes isolées et grandes exploitations seigneuriales ou abbatiales.
Cette période est aussi marquée par la christianisation progressive des campagnes. Les ruraux tendent à se regrouper autour des églises et chapelles créées par les seigneurs et les abbés, à proximité des châteaux et monastères, en des lieux plus ou moins protégés de la violence endémique.
Après l'An Mil, dans une société féodale en voie de pacification, les campagnes prennent l'aspect que nous leur connaissons encore, avec un réseau serré de villages groupés autour de leur clocher, à l'ombre du château protecteur.
Le seigneur a autorité sur les habitants de ces villages. Il a soin de les pressurer de toutes les manières possibles et exerce sa propre justice (le droit de ban) mais il ne s'immisce pas dans l'administration de leurs affaires courantes. Les habitants vivent sous la protection spirituelle de leur curé, ce qui vaut à leur communauté d'être qualifiée de paroisse.
Les premiers curés étaient souvent des paysans sans guère de formation théologique, désignés par le seigneur du lieu pour administrer une chapelle. Avec la réforme grégorienne, l'Église se soucie d'améliorer leur formation et de mieux les encadrer, leur imposant notamment le célibat, avec interdiction d'entretenir concubine et enfants.
Le curé assure bien sûr les services religieux et pourvoit aux sacrements. Il se doit de porter assistance aux pauvres et de donner une instruction élémentaire aux enfants. Il se fait assister par un sacristain pour les tâches religieuses et par un marguillier ou un conseil de fabrique pour les tâches sociales. Cette institution, relativement tardive, subsiste encore en Alsace-Moselle, la fabrique paroissiale désignant l'ensemble des aspects matériels qui entourent l'activité de la paroisse, de l'entretien de l'église à la distribution des aumônes.
En ce qui concerne les affaires courantes, comme la gestion des parcelles communes ou l'entretien des chemins, les paysans s'administrent eux-mêmes. Chaque fois que nécessaire, la cloche de l'église convoque les chefs de famille (des hommes mais aussi des femmes) afin qu'ils prennent les décisions adéquates et nomment les responsables, que l'on désigne de différents noms selon les régions. Cette démocratie primitive va perdurer très longtemps jusque dans les cantons suisses actuels.
• La paroisse est le nom usuel porté jusqu'à la Révolution française par les communautés rurales. Après quoi, celles-ci partageront officiellement avec les villes le vocable commune qui désignait au milieu du Moyen Âge les bourgs dotés de l'autonomie administrative.
• Le mot paroisse, qui dérive du grec paroikos (« ceux qui habitent à côté de la maison »), a d'abord désigné sous l'empire romain les premières communautés chrétiennes, lesquelles étaient considérées comme marginales et plus ou moins étrangères à la vie locale. Quand le christianisme devient la religion officielle de l'empire au IVe siècle, par un singulier retournement de sens, il en vient à désigner les communautés de base de la société.
• Le mot commune rappelle les heures épiques de la fin du Moyen Âge, quand les bourgeois des premières villes arrachèrent aux seigneurs et au souverain des franchises et le droit de se gouverner eux-mêmes. Les Anglais en gardent le souvenir à travers leur principale assemblée politique, la Chambre des Communes (House of Commons). En France, le mot a été magnifiquement réhabilité par les Constituants dans leur loi du 14 décembre 1789 qui a institué pour les villes et les villages du royaume un même régime administratif, fondé sur l'élection et l'autonomie.
La révolution communale
Aux XIIe et XIIIe siècles, dans une période de radoucissement climatique et de forte expansion démographique, la chrétienté occidentale entre dans ce que l'historien Jules Michelet aima appeler le « beau Moyen Âge ».
Le développement du commerce et l'artisanat engendrent de belles villes sur les gués des grands fleuves, au pied des cols et au cœur des plaines fertiles. Dans ces villes se réfugient des paysans chassés par la misère et la guerre ou simplement désireux d'entreprendre.
Ces bourgeois, très vite, sont gagnés par le désir de s'émanciper du seigneur local, ce qu'ils font en lui versant de l'argent en échange d'une charte de franchise ou charte communale. Ils peuvent dès lors s'administrer en toute indépendance. Comme dans les villages mais de façon plus élaborée, les bourgeois se réunissent en assemblée et élisent les officiers du corps de ville qui vont pourvoir à l'intérêt général : sécurité, justice, droit commercial, perception des taxes...
Dans la France d'oïl, au-dessus de la Loire, ces élus qui gèrent les « communes jurées » sont appelés jurés, pairs ou échevins. Le président du conseil municipal porte généralement le nom de maire, vieux mot médiéval dérivé du latin major (« plus grand »). Dans la France d'oc, les élus et leur président sont appelés consul. Toulouse entretient le terme fleuri de capitouls.
Notons que les seigneurs, en manque d'argent du fait de leur appétit de luxe et de leurs engagements militaires (croisades), se sont rarement fait prier pour vendre tout ou partie de leurs droits à une ville. Il est arrivé aussi qu'eux-mêmes ou le roi créent de toutes pièces des villes nouvelles avec l'objectif de vendre une charte communale à leurs habitants une fois ceux-ci installés. Il est très rare cependant que ces « villes franches » ou « bastides » aient dépassé la taille d'un gros bourg.
En Italie, où il a débuté dès le XIIe siècle, le mouvement communal a conduit à la formation de républiques urbaines proprement indépendantes, telles Florence et Pise. Même chose en Allemagne. En France et en Angleterre, il a été contenu dans d'étroites limites du fait de l'autorité royale, qui n'a jamais cessé de s'exercer au-dessus des seigneurs locaux. À Paris, la rébellion du prévôt des marchands Étienne Marcel a fait long feu en 1358.
À la fin du Moyen Âge, les citadins les plus humbles délaissent leurs droits civiques et l'administration devient l'affaire exclusive des corporations d'artisans et des plus riches citadins.
Sous le règne de Louis XI, tandis que se renforce l'État monarchique, les bourgeois cèdent au roi de France ou à son représentant le soin de désigner le maire parmi les candidats qu'ils ont eux-mêmes désignés. Ainsi s'étiole la démocratie municipale.
Vers la centralisation
À la fin de la Renaissance, à l'époque des guerres de religion, la dynastie des Valois est ébranlée par le soulèvement des princes protestants et plus encore par celui des communes ralliées à la Réforme, de Nîmes à La Rochelle.
L'avertissement est entendu ! Au siècle suivant, sous les règnes de Louis XIII et Louis XIV, l'autonomie des villes est pratiquement brisée par les intendants, tout-puissants représentants du roi dans les provinces. Les officiers municipaux, soucieux de conserver ses faveurs, s'en remettent à lui pour tout ce qui concerne leur ville.
La démocratie communale sombre définitivement en 1692, pendant la longue guerre de la Ligue d'Augsbourg, quand le Roi-Soleil, en manque d'argent, transforme la fonction de maire en office vénal, que tout bourgeois peut acheter à l'État en échange de privilèges et d'exemptions diverses.
Dès lors, les officiers municipaux ne sont plus que des jouets entre les mains du roi. Celui-ci, dans le siècle qui suit, s'amuse une demi-douzaine de fois à leur rendre le droit d'élection pour le leur reprendre peu après. À chaque fois, en transformant la fonction de maire de charge élective en charge vénale, il a le bonheur de faire rentrer un peu d'argent frais dans les coffres de l'État. « Les nécessités de nos finances nous obligent à chercher les moyens les plus sûrs de les soulager », est-il avoué dans l'édit de 1722 (cité par Alexis de Tocqueville, L'Ancien Régime et la Révolution, 1856).
Ainsi, au Siècle des Lumières, l'administration française glissa-t-elle sur la pente de l'arbitraire et de l'impuissance.
Les paroisses rurales connaissent une évolution similaire avec la montée en puissance de l'administration royale, représentée à la fin du Moyen Âge par le bailli dans la France du Nord et le sénéchal dans la France méridionale. Les paysans se détournent des affaires publiques et la gestion des affaires courantes, aux XVIIe et XVIIIe siècles, n'est plus assurée que par un syndic, souvent désigné par le subdélégué de l'intendant.
Qui plus est, la mise en place des premiers impôts permanents au XIVe siècle va mettre à l'épreuve les solidarités villageoises...
En effet, le Conseil du roi établit le montant de la taille et des autres impôts pour le royaume et leur répartition selon les provinces. Les intendants et les subdélégués font à leur tour une répartition paroisse par paroisse. Au bout de la chaîne, les habitants de chaque paroisse sont invités chaque année à désigner un collecteur ou « asséeur » qui a l'écrasante responsabilité de répartir entre toutes les familles l'impôt paroissial. Il est responsable sur ses biens de la bonne exécution de sa mission ! On imagine les tensions qu'il peut en résulter...
Bien avant que n'éclate la Révolution, de bons esprits perçoivent les insuffisances de l'administration locale.
C'est ainsi que le contrôleur général des finances de Louis XV, Clément de Laverdy, tente d'y mettre de l'ordre par deux édits (août 1764 et mai 1765) : dans les villes de plus de deux mille habitants, des notables élus au suffrage indirect désignent les membres du « corps de ville », autrement dit de l'administration municipale (échevins, conseillers, syndic-receveur, greffier) ; dans les villes de moins de deux mille habitants, un syndic-receveur tient lieu de maire... Mais dès 1771, le gouvernement en manque d'argent instaure une nouvelle fois la vénalité des offices.
Un peu plus tard, en 1775, Pierre Dupont de Nemours, secrétaire du contrôleur général des finances Turgot, publie un Mémoire sur les municipalités dans lequel il introduit un mot nouveau : municipalité, dérivé du latin municipium (cité de droit romain), et préconise d'étendre aux propriétaires terriens le droit de vote. Ce principe de vote censitaire est repris par l'édit de 1787 qui uniformise toutes les communautés, villes et villages, en prescrivant partout l'élection du « corps de ville » par les hommes de plus de vingt-cinq ans qui paient au moins dix livres d'impôt...
La Révolution dont la rumeur se fait entendre déjà du côté de Vizille, dans le Dauphiné, va tout remettre à plat et jeter les bases de la démocratie municipale telle que nous la connaissons aujourd'hui...
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