À quoi sert l'ENA ?

Une pépinière de « grands serviteurs de l’État »

Considérée à tort ou à raison comme la matrice d’une nouvelle « noblesse d’État », l’ENA (École nationale d’administration) a formé la plupart des hauts fonctionnaires de la Ve République. Elle a aussi donné à la France quatre présidents de la République (Valéry Giscard d’Estaing, Jacques Chirac, François Hollande et Emmanuel Macron) en cinquante ans.

L’École a été créée à la Libération par une ordonnance du 9 octobre 1945 prise par le Gouvernement provisoire de la République présidé par Charles de Gaulle, avec pour objectif de « refondre la machine administrative française », en démocratisant le recrutement des hauts fonctionnaires, grâce à l’instauration d’un concours d’accès unique à la Fonction publique.

Aujourd'hui, c'est justement son caractère démocratique qui est remis en cause au point de questionner son utilité. Faut-il alors supprimer l'ENA ? Retour sur l'évolution d'une institution critiquée.

Jean-Pierre Bédéï et André Larané

ENA, Promotion Voltaire, 1978-1980 (Ségolène Royal et François Hollande dans les médaillons du bas), DR

Une longue tradition centralisatrice

L’élitisme et les abus reprochés aujourd’hui aux hauts fonctionnaires ont en fait toujours accompagné l’histoire de l’État depuis sa création. C’est au Moyen Âge qu’apparaissent les ancêtres de nos « fonctionnaires » même si le mot n’existe pas encore. Le pouvoir royal commence à s’imposer face aux seigneurs à travers la lente construction de l’État monarchique, notamment sous le règne de Philippe Le Bel (1285-1314) qui utilise les compétences de légistes formés au droit romain. De la Renaissance à la Révolution de 1789, le pouvoir central ne fera que s’étendre, au détriment des féodalités et des identités provinciales, forgeant la colonne vertébrale à la fois territoriale et administrative de la France, en particulier dans les secteurs militaire, financier, législatif et judiciaire.

L’administration devient un facteur d’unification du pays en contenant les poussées centrifuges de populations très différentes entre elles par leurs mœurs et leurs lois : Bretons, Pyrénéens, Flamands, Provençaux etc. Elle est confiée à un personnel de plus en plus nombreux et stratifié, dominé par les officiers et les commissaires. Les premiers sont des agents au service du roi et sont titulaires d'un « office », c'est à dire une fonction publique pourvue par le souverain. À l'origine, l'office est un don gratuit du roi contre versement d'un prêt par l'officier, moyennant le versement de gages modestes. Dignité, honneurs, titre et fonction sont attachés à l'office qui procure à son titulaire un « état », c'est-à-dire un rang dans la société d'Ancien Régime. Déjà, être agent de l’État signifie faire partie d’une élite.

Mais le statut de l'office évolue rapidement. Sa vente se généralise sous le règne de François Ier à un point tel que l'office tend à se transformer en un véritable objet de commerce et de transaction. Lorsque son détenteur en devient propriétaire, le système est qualifié de vénalité de l’office. Le summum est atteint sous le règne d’Henri IV avec la faculté de transmettre l’office à son héritier en contrepartie d’une taxe, la « Paulette », du nom du conseiller Paulet qui en a eu la funeste idée. Certes, la vente des offices, notamment dans les domaines de la justice et de la finance, permet au roi de renflouer les caisses du trésor royal, mais elle lui fait perdre de son autorité sur ces agents. Elle s’accompagne aussi d’une corruption qui discrédite l’image du pouvoir et de ses représentants au sein du peuple. En revanche, à travers les commissaires qui sont nommés et révoqués à la discrétion du roi, et ne sont pas propriétaires de leur charge, qui est temporaire et limitée, le monarque peut s’appuyer sur des hommes voués à son service.

En contrepartie, les organes centraux de l’État renforcent le pouvoir monarchique. Il s’agit notamment des ministres et des Conseils du Roi et du gouvernement. Au sein de tout ce dispositif, un homme détient un pouvoir très étendu : le contrôleur général des finances. Il assure la direction et la coordination de tous les agents publics ayant des compétences financières et il assure aussi la préparation du budget. Véritable patron de l'économie, au XVIIe siècle, il en assure toute la responsabilité et devient un des personnages les plus puissants de la monarchie. Le plus impopulaire aussi. On ne compte plus les grands financiers voués à la potence ou la prison.  Durant l’Ancien Régime, les agents publics de l’Ancien connaissent déjà une hiérarchisation entre une « haute fonction publique » et une fonction publique cantonnée dans des tâches d’exécution.

Au XVIIIe siècle est institué le recrutement sur concours, sur le modèle chinois du mandarinat, avec une progression au mérite et à l'ancienneté dans la carrière, à la manière du cursus honorum des Romains. Il s'ensuit de premiers corps de hauts fonctionnaires prestigieux et dévoués à l'État (Ponts-et-Chaussées...). Sous l’Empire, Napoléon crée les grands corps de l’État : Conseil d’État, Cour des Comptes et Inspection générale du Trésor, à l’origine de l’actuelle Inspection générale des Finances. La haute fonction publique est essentiellement réservée aux notables et à leurs enfants, le recrutement s’effectuant par cooptation au sein des mêmes milieux. Ses membres peuvent être gratifiés de titres de noblesse et de distinctions comme la Légion d’Honneur.

Avec l’avènement de la Seconde République qui souffre d’une forte instabilité ministérielle, les hauts fonctionnaires représentent la continuité de l’État. Mais la question de leur formation n’est pas résolue. Dès 1848, Hippolyte Carnot, ministre de l’Instruction publique, fonde une École d’administration pour former la haute fonction publique… que Louis-Napoléon Bonaparte, président de la République, supprimera en 1849. L’idée resurgit sous la IIIe République avec en 1876, mais le projet de la création d’une école nationale d’administration, échoue finalement et, pour le recrutement des hauts fonctionnaires, on se satisfait d'une école privée, l’École libre des sciences politiques,  fondée en 1872 dans la rue Saint-Guillaume, au cœur du très chic faubourg Saint-Germain, à Paris.

Dans L'Étrange défaite (1940), l'historien Marc Bloch ne se prive pas de critiquer l'entre-soi des hauts fonctionnaires issus de cette école. « Asile préféré des fils de notables, l’École des sciences politiques peuplait de ses élèves les ambassades, la Cour des comptes, le Conseil d’État, l’Inspection des finances », écrit-il, stigmatisant « la routine, la bureaucratie, la morgue collective »... On croirait entendre les critiques actuelles à l'encontre des énarques !

À la différence des Anglais qui recrutent leur haute fonction publique dans les universités les plus prestigieuses (Oxford), les Français restent néanmoins attachés au principe d'une école spécialisée. En 1936, Jean Zay, ministre de l’Éducation nationale, remet à l’ordre du jour le projet d'une école nationale d'administration. Un texte de loi est soumis au Parlement le 1er août 1936. Il est voté par la Chambre des députés en 1938 mais la guerre éclatera avant son examen par le Sénat.

L'ENA, un recrutement sur le mérite et la compétence

Il faudra donc attendre 1945 pour que l’ENA voie le jour. Assassiné par des miliciens, Jean Zay n’en verra pas la naissance. C'est un jeune et brillant maître des requêtes, né le 15 janvier 1912 au foyer d'un illustre professeur de médecine, qui reprend l'idée à son compte. Il  a nom Michel Debré. Entré dans la Résistance en 1943, il est nommé commissaire régional de la République à la Libération, ce qui lui vaut d'accueillir le général de Gaulle à Laval le 22 août 1944, pendant la bataille de Normandie. Il ne tarde pas à accéder à l'administration centrale et c'est ainsi qu'à Paris, en avril 1945, il propose au général la création d'une école pour former les administrateurs et les financiers de l'État.

De Gaulle entérine l'idée et demande à Michel Debré d'ouvrir l'école dans l'année ! L’ENA est donc conçue comme une école d’application recrutant sur concours les jeunes gens, garçons ou filles, après leur cycle d'études (à bac + 3), avec un système de bourses destiné à en démocratiser le recrutement. Dans le même temps, l’École libre des sciences politiques est nationalisée et remplacée par l’IEP, l’Institut d’études politiques de Paris, qui recrute des bacheliers. après le bac.

Les statuts sont prêts en août 1944 et le 9 octobre, le général de Gaulle signe les ordonnances et décrets qui officialisent la réforme. Le 15 décembre 1945, Michel Debré présente au général, dans l'amphithéâtre de l'École des sciences politiques, l'état-major et la première promotion de l'école. Au sein de celle-ci figurent des jeunes gens appelés à un grand avenir : Jacques Duhamel, Alain Peyrefitte, Yves Guéna, Simon Nora. Du fait de la démission du général de Gaulle en janvier 1946, la réforme sera poursuivie  par... Maurice Thorez, ministre communiste dans le premier gouvernement de la IVe République.

La nouvelle école va très vite faire ses preuves avec l'arrivée des hauts fonctionnaires au sommet de l’État dès les débuts de la Ve République. Celle-ci sera la « République des énarques » comme la IIIe fut la « République des avocats » et la IVe la « République des professeurs ». En 1959, au sein du cabinet du général de Gaulle, à l’Élysée, sur cent quarante civils, les grands corps de l’État comptent cent quatre personnes (74%). À l’époque, ces « grands serviteurs de l’État » ne sont pas décriés mais au contraire appréciés pour leur énergie et leur créativité. C’est que l’État ne se prive alors pas d’intervenir dans la politique industrielle et l’aménagement du territoire, généralement avec de grands succès à la clé.

Un début de contestation émerge en 1967 avec la publication d'un pamphlet, L'Énarchie ou les mandarins de la société bourgeoise, signé de Jacques Mandrin. Derrière ce pseudonyme se cache un jeune énarque qui est aussi un socialiste critique, Jean-Pierre Chevènement ! L’opinion se retourne pour de bon sous la présidence de Valéry Giscard d’Estaing, lui-même issu de l’ENA et par ailleurs jugé hautain par beaucoup de citoyens. Simultanément, la France et le monde sont atteints par un retournement économique et social : premier choc pétrolier, explosion du chômage, chute de la fécondité… La confiance dans les grands corps de l’État s’émousse bien qu’ils n’aient rien à voir avec les maux du pays et de la planète.

En dépit de cette crise de confiance, l'école fournit de grands patrons au secteur public comme au secteur privé, tels Henri de Castries, Louis Gallois, Baudouin Prot, Jean-François Cirelli, Gérard Mestrallet, Stéphane Richard... Certains recrutements, toutefois, altèrent l'image de l'école. Ainsi Jean-Marie Haberer, à l'origine de la faillite du Crédit Lyonnais ou Jean-Marie Messier, qui a réussi à ruiner la Compagnie Générale des Eaux. L'école génère aussi des « électrons libres » pétris d'imagination, comme Jacques Attali, Alain Minc ou encore Philippe de Villiers qui, à peine sorti de l'école, crée en Vendée le spectacle du Puy-du-Fou, appelé à un grand succès.

Les institutions européennes et internationales raffolent elles-mêmes des énarques, tels Pascal Lamy, Jean-Claude Trichet, Michel Camdessus, parce qu'ils sont compétents dans la gestion des grandes organisations bureaucratiques, et aussi parce qu'ils ont la réputation de servir leur employeur sans manifester de préférence pour leur pays (à la différence des fonctionnaires européens et internationaux originaires d'Allemagne, de Grèce et d'ailleurs).

À partir des années 1980, l'ENA s'efforce de s'adapter à son époque. Elle ouvre le concours aux fonctionnaires déjà nantis d'une solide expérience professionnelle (au moins cinq ans), aux  salariés du secteur privé et aux élus locaux. Autre innovation de taille visant à « décentraliser » cette école de prestige ou plutôt à l'« européaniser » : son transfert à Strasbourg en 1991. En 2004, son concours d’entrée s’ouvre aux candidats de l’Union européenne. En 2009 est ouverte une classe préparatoire au concours externe d'entrée à l'ENA pour les jeunes issus de milieux sociaux modestes.  Les promotions comptent une centaine d'élèves chaque année.

L'Ecole nationale d'administration à Strasbourg (DR)

Réformer ou tout casser ?

En ce début du XXIe siècle, dans un pays en désarroi, confronté à la perte de sa monnaie, à la désindustrialisation et à une crise identitaire, les hauts fonctionnaires sont la cible de vives critiques, accusés d’être des technocrates formatés selon le strict moule de la « pensée unique », d’être éloignés des réalités quotidiennes des Français et de former une caste qui dirige le pays en sous-main dans l’ombre du pouvoir exécutif et des ministères.

Une scène de la vie à l’Élysée sous la présidence Macron illustre cet entre-soi. C’est à la fois une rencontre au sommet de l’État et un rite hebdomadaire. Tous les lundis à 13 heures, Emmanuel Macron, Edouard Philippe, et leurs deux plus proches collaborateurs respectifs, Alexis Kohler, secrétaire général de la présidence de la République, et Benoît Ribadeau-Dumas, directeur de cabinet du Premier ministre, déjeunent ensemble à l’Élysée. Dans ce huis-clos, qui se veut convivial au milieu d’un décor solennel et lambrissé, se rendent les ultimes arbitrages de la politique gouvernementale, les grandes décisions qui doivent marquer le quinquennat. Le pouvoir est là, concentré entre quatre hommes. Quatre quadras. Quatre énarques. Parmi eux, un seul ancien élu local : Édouard Philippe. C’est là que s’est par exemple décidé le sort de Notre-Dame-des-Landes (note).

Faut-il s’en plaindre ? En 2010, le directeur de l’ENA, Bernard Boucault, expliquait : « Le système d'école d'administration comme l'ENA est assez répandu dans le monde. Mais il existe d'autres systèmes de recrutement et d'évaluation, notamment dans des pays anglo-saxons, dont nous pouvons retenir certains des enseignements. Par exemple, avoir un meilleur équilibre dans le recrutement entre la maîtrise des connaissances et l'évaluation des aptitudes managériales. La suppression du classement de sortie, qui conduit à une meilleure professionnalisation du recrutement des fonctionnaires, va dans le même sens. » (Le Monde, 22 octobre 2010).

À rebours de l’objectif affiché lors de sa création en 1945, et malgré de nombreuses réformes, l’ENA n’a guère vu son recrutement se démocratiser. Ses élèves sont issus des meilleurs établissements scolaires et universitaires. Mais le même phénomène s’observe dans toutes les grandes écoles, à commencer par Polytechnique et Normale Sup. Ce n’est pas au niveau des concours que se fait la sélection sociale mais bien avant, à l’entrée au lycée, voire au collège ou à l’école primaire. En effet, de moins en moins d’enfants des classes populaires ou d’origine immigrée accèdent aux grands lycées d’enseignement général qui servent de vivier aux classes préparatoires des grandes écoles et à Sciences Po.

Cela dit, la promotion 2018-2019 (Molière ), qui rassemble 80 élèves français et 22 étrangers (âge moyen : 31 ans), ne compte aucun enfant d'énarque, de parlementaire ou de ministre. Pour autant, concède l'actuel directeur Patrick Gérard, « on peut regretter que seuls 19 % des élèves actuels aient un parent ouvrier, commerçant, employé, agriculteur, artisan ou chômeur ». La sélection demeure très sévère puisque par exemple, pour l'année 2018, le nombre d'inscrits aux trois concours était 1518 pour 80 places offertes...

Outre l’entre-soi, l'autre reproche adressé aux énarques concerne leur statut hautement sécurisé. Tout part du classement de sortie qui permet aux élèves les mieux notés d'accéder d'emblée aux « grands Corps » les plus prestigieux de l'administration (Conseil d'État, Inspection des finances, Cour des Comptes). C'est un fabuleux tremplin pour des jeunes gens sans expérience professionnelle qui voient s'ouvrir une vie de confort. Quoi qu'ils fassent, où qu'ils aillent, ils auront toujours l'assurance de retrouver leur corps d'origine en cas de coup dur, avec leur rémunération et leurs droits à la retraite intacts. Cette iniquité, qui peut encourager une forme d’irresponsabilité, mériterait d'être corrigée en abrogeant la possibilité pour des débutants d'accéder aux grand Corps ainsi que le droit au retour pour les transfuges (au moins après une période de quelques mois ou deux ou trois ans dans leur nouvelle fonction). 


Publié ou mis à jour le : 2019-06-08 21:24:35

 
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