Les allocations familiales

« Il n'est de richesse que d'hommes »

Longtemps, la France fut le pays le plus peuplé d'Europe, confortant l'adage de l'économiste et philosophe du XVIe siècle Jean Bodin, qui établissait un lien de cause à effet entre la richesse d'une nation et sa population. 

Au XIXe siècle s'amorce un déclin démographique qui amènera l'État à concevoir les allocations familiales. Depuis 150 ans, elles sont désormais l'une des mesures phares de la politique nataliste menée par la France. Elles illustrent les continuités existant entre la IIIe République, le régime de Vichy et les Trente Glorieuses.

Yves Chenal

Raymond Tournon, affiche créée pour la parution de Fécondité en feuilleton dans L'Aurore, en 1899.

La crainte de l’effondrement démographique

Les craintes liées à l’insuffisance natalité apparaissent dans le débat public après la guerre de 1870.

Portrait de Jacques Bertillon, Maryland, NIH (Bibliothèque nationale de médecine) En 1896, il fonde la Revue de l'Alliance nationale pour l'accroissement de la population française. En agrandissement, un extrait de la Revue du 1er février 1925, Paris, BnF, Gallica.La France, longtemps pays le plus peuplé d’Europe, a vu sa natalité baisser à compter de la première moitié du XIXe siècle alors qu’outre-Rhin, les « années fondatrices » (Gründerjahre) qui suivent la proclamation de l’Empire voient une véritable explosion démographique.

En 1900, les 40 millions de Français pèsent peu face aux 56 millions d’Allemands. Une influente Alliance nationale pour l’accroissement de la population française rassemble de nombreux notables et milite notamment en faveur de mesures fiscales pour inciter à la natalité.

La première loi familiale est adoptée à l’unanimité le 14 juillet 1913 – date évidemment symbolique – qui prévoit que les familles nombreuses nécessiteuses de plus de trois enfants de moins de treize ans perçoivent une allocation. Des indemnités familiales sont également attribuées en 1914 aux officiers et sous-officiers, puis en 1917 à tous les fonctionnaires.

Premières mesures d'ensemble

Le 11 mars 1932, la loi Landry, du nom de son rapporteur, le député et économiste Adolphe Landry, généralise à tous les salariés de l’industrie et du commerce ayant au moins deux enfants les compléments de salaire déjà versés volontairement par nombre d’employeurs aux pères de famille. Ces allocations sont financées par l’adhésion obligatoire des employeurs à une caisse de compensation : les allocations familiales telles que nous les connaissons sont nées.

Adolphe Landry en 1917, Agence Meurisse, Paris, BnF. En agrandissement, extrait du journal L'Ouest-Éclair, Rennes, 24 mars 1932, Paris, BnF, Gallica.Dans le contexte de tension internationale de la fin des années 1930, la démographie devient un enjeu politique de premier plan : en février 1939 est créé le Haut comité de la population. Le rapport qu’il rend est la base du « code de la famille », plus précisément « décret relatif à la famille et à la natalité française » promulgué le 29 juillet 1939 par le gouvernement radical-socialiste de Paul Reynaud, alors que la guerre se rapproche.

Inspiré par l’économiste et démographe Alfred Sauvy, le rapport introductif déplore notamment que « la chute de la natalité est devenue telle que, depuis 1935, le nombre des décès l’emporte sur celui des naissances (…) Au nombre des incalculables conséquences de la faiblesse de la natalité française, figure au premier plan l’aggravation de nos périls extérieurs... » (note)

Systématisant des mesures déjà en place, il les étend à un plus grand nombre de bénéficiaires, en prévoyant de nombreuses mesures spécifiques pour les agriculteurs, et accentue la progressivité du barème à compter du troisième enfant. Il accentue également la répression de l’avortement et contient aussi un long chapitre « Protection de la race » traitant de l’outrage aux bonnes mœurs, et surtout de la lutte contre l’alcoolisme.

Paris-soir, 23 juillet 1939.

Le régime de Vichy, la figure maternelle et le baby boom

Si le Haut comité de la population est dissout par Pétain, les préoccupations natalistes demeurent, comme en témoigne la mise en place du commissariat d’État de la Famille en 1940.

Affiche Journée des mères, dimanche 31 mai 1942, Paris, Bibliothèque Marguerite Durand.La figure maternelle est promue avec la Fête des mères – laquelle n’est pas inventée, comme on l’écrit souvent, mais systématisée par Vichy.

Toutefois, les mesures de 1940 pour écarter les femmes du marché du travail sont discrètement rapportées à compter de 1942 devant le besoin d’occuper les postes vacants. Le catholicisme, le régionalisme et le corporatisme caractéristiques de Vichy teintent la « loi Gounot » du 29 décembre 1942.

Cette loi, censée organiser les associations familiales et les structurer, aboutit, comme souvent en ces années, à renforcer l’influence de l’État. La loi du 15 février 1942 fait ainsi de l’avortement un crime d’État. 

Cette même année, le taux de natalité, qui avait encore diminué en raison des nombreux prisonniers de guerre, progresse pour la première fois. On comprendra plus tard qu’il s’agit là du début du baby boom. Il coïncide avec un redressement important de l’indice de fécondité, sans qu’on en connaisse vraiment les causes. Ce redressement se manifeste simultanément dans tous les autres pays occidentaux, même ceux qui ne sont pas affectés par la guerre.

De la politique nataliste à la politique sociale

À la libération, le consensus nataliste ne s’effrite pas. De Gaulle y voit une des conditions du redressement de la France. Il crée un ministère de la Santé publique et de la Population et fonde dès avril 1945 un Haut comité de la population et de la famille puis crée, avec l’appui de tous les partis, l’Institut national des études démographiques, que dirigent Adolphe Landry et Alfred Sauvy.

Ambroize Croizat, ministre du travail entre 1946 et 1947 met en place le régime général de la Sécurité sociale. En agrandissement, création de la Sécurité sociale le 4 octobre 1945 (extrait).Par ailleurs, les allocations familiales sont intégrées parmi les compétences de la Sécurité sociale définies par une ordonnance d’octobre 1945 : c’en est fini de l’autonomie des caisses, sous contrôle patronal. La politique familiale et ses différentes allocations sont dorénavant du ressort de la Sécurité sociale.

La création du quotient familial en 1946 vient compléter les différentes mesures, qui ne varient guère par la suite : à revenu égal, les ménages sont moins imposés dès lors qu'ils ont davantage d'enfants. Des allocations catégorielles sont instaurées (pour les mineurs infirmes, les orphelins, les enfants scolarisés…), mais les décennies 1960-70 sont surtout celles de la légalisation de la contraception et de l’avortement.

Dans le même temps, et de façon aussi soudaine que générale, l’indice de fécondité s’effondre à partir de 1974 dans tous les pays occidentaux ainsi qu’au Japon. Il retombe dans la plupart de ces pays, y compris en France, en-dessous du seuil de 2,1 enfants par femme, seuil requis pour que la population se stabilise génération après génération.

L’arrivée au pouvoir de François Mitterrand entraîne une extension des allocations familiales à un nombre plus important de bénéficiaires, mais c’est le passage sous condition de ressources des allocations familiales, décidée en 1997 par le gouvernement Jospin, qui marque une rupture de principe avec le fonctionnement originel.

À l’origine, les allocations familiales avaient pour seul objectif de compenser le manque à gagner des couples qui fondaient une famille, par rapport aux célibataires de mêmes revenus. Désormais, elles deviennent un élément de la politique sociale parmi d’autres.

La politique familiale de la France ne se résume cependant pas aux allocations familiales. Elle comporte d’autres éléments comme la multiplication des crèches, la scolarisation précoce, etc. qui lui valent d'être considérée comme un succès. Elle a permis en particulier aux femmes de combiner vie familiale et vie professionnelle bien mieux par exemple qu'en Allemagne. Elle n'en est pas moins susceptible d'être renouvelée à l'aulne des nouvelles aspirations sociales : congé paternité, etc.

Ouverture de la Chambre, arrivée d'Adolphe Landry au Palais Bourbon, 18 octobre 1921, BnF. En agrandissement, Crise ministérielle, M. Landry, ministre des finances, 1924, Agence Rol, Paris, BnF, Gallica.

Adolphe Landry, homme politique et démographe

Un homme joue dans l’Entre-deux-guerres un rôle essentiel dans la mise en place de la politique nataliste : Adolphe Landry.
Ce normalien, économiste, cumule une activité d’enseignant à l’École pratique des hautes études et une carrière politique qui débute en 1910 par son élection comme député de Corse et le voit à plusieurs reprises ministre. Il se fait connaître pour ses positions hostiles au malthusianisme et favorables à la natalité, résumées dans sa Révolution démographique (1934) et dans son Traité de démographie (1946). Analysant avec perspicacité le lien entre le progrès technologique, l’individualisme, et le nouveau régime démographique, il craint le destin d’Athènes et de Rome pour une société qui ne fait plus assez d’enfants, et œuvre activement pour prévenir cette situation.
En 1932, ministre du travail, il est à l’origine de la loi qui porte son nom, et est logiquement nommé en 1939 membre du Haut comité de la population. Le refus de Landry de voter les pleins pouvoirs à Pétain entraîne la dissolution de ce comité. Son activité de résistant lui vaut d’être nommé à la Libération président du conseil d’administration de l’INED, dont le directeur est Alfred Sauvy. Il poursuit sa carrière politique en tant que sénateur, avant de s’éteindre en 1956.
Associant théorie et pratique, il vient rappeler que la IIIe et la IVe République ont pu compter sur des hommes politiques de haut niveau intellectuel et animés par des convictions profondes, bien à l’encontre de l’image des « girouettes » qu’on décrit trop souvent.
Pour approfondir, Alfred Sauvy, « Adolphe Landry », Population, nº 4, 1956, pp. 609-620.

Publié ou mis à jour le : 2021-03-21 08:39:26

 
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