À la Libération, dès 1945, le gouvernement provisoire de la République française, sous l'égide du général de Gaulle, met en œuvre un ambitieux programme de réformes sociales en profitant de ce que les instances patronales, quelque peu compromises dans la Collaboration, n'étaient guère en état de le contester.
Il reprend à son compte le programme ébauché par le Conseil National de la Résistance le 15 mars 1944. Ce programme quelque peu évanescent va aboutir à un projet de Sécurité Sociale proprement révolutionnaire et sans guère d’équivalent dans le monde… hormis en Allemagne.
Ce projet va être porté par deux hommes de bonne volonté et issu de camps opposés : le haut fonctionnaire Pierre Laroque et le ministre communiste Ambroise Croizat. Dans une belle unanimité, il va surtout être soutenu par toutes les familles de pensée issues de la Résistance, des communistes aux gaullistes en passant par les démocrates-chrétiens, et séduire jusqu’aux rangs vichystes.
À la charnière de ces différents courants, les démocrates-chrétiens, sous la bannière du Mouvement républicain populaire (MRP), vont porter haut cet idéal de solidarité intergénérationnelle et interclasses jusqu’à la fin de la IVe République (1946-1958) en se réclamant de l’encyclique Rerum novarum (1891) du pape Léon XIII.
Solidarité et universalité, les deux maîtres-mots de la Sécurité Sociale à la française
L’architecture générale du projet de Sécurité Sociale, connue sous le nom de « plan Laroque », est élaborée par Pierre Laroque, nommé directeur général des Assurances sociales après la Libération.
Le fonctionnaire s'inspire du système mis en place en Allemagne par le chancelier Otto von Bismarck à la fin du XIXe siècle. Ce système dit « bismarckien » est fondé sur une logique d'assurance et financé par des cotisations salariales et patronales proportionnées aux ressources de chacun.
En cela, il se distingue de l'« État-Providence » mis en place au même moment au Royaume-Uni, dans le droit fil du rapport de Willial Beveridge, ministre du gouvernement Churchill, qui préconisait dès 1942 un système universel de protection sociale, du berceau à la tombe, appuyé sur l'État et financé par l'impôt.
C'est ainsi que le gouvernement institue la Sécurité sociale par les ordonnances d’octobre 1945. L'ordonnance du 4 octobre 1945 pose le principe d'une organisation « destinée à garantir les travailleurs et leurs familles contre les risques de toute nature susceptibles de réduire ou de supprimer leur capacité de gain, à couvrir les charges de maternité et les charges de famille qu'ils supportent ». L'ordonnance du 19 octobre 1945 complète la précédente en fixant le régime général des assurances sociales et en précisant les modalités de couverture des quatre branches : maladie, retraites, accidents du travail et maladies professionnelles, allocations familiales.
La mise en œuvre du projet est assurée par Ambroise Croizat, député communiste et ministre du Travail dans le gouvernement provisoire. C’est un ancien ouvrier ajusteur-outilleur élu député communiste de la Seine en 1936.
Il entreprend de fusionner toutes les assurances sociales créées précédemment par les organismes patronaux et syndicaux et de les regrouper dans une caisse unique, la Sécurité sociale.
La gestion des quatre branches de la Sécurité sociale doit être paritaire. À leur conseil d’administration siègent des représentants des instances syndicales et patronales, sous la supervision de l’État.
138 caisses et 113 centres d'allocations sont construits sur ces principes en seulement huit mois de façon à couvrir tout le pays.
Pierre Laroque va assurer la direction générale de la Sécurité sociale jusqu'en 1951 pour veiller à sa consolidation :
• L’assurance maladie (CNAM) a vocation à rembourser les soins de santé de 50 à 100% ; elle est alimentée par les cotisations des salariés comme des patrons dans la limite d’un « salaire plafond » (il ne s’agit pas que des salariés fortunés cotisent davantage que le montant supposé de leurs remboursements).
• Les prestations familiales (CNAF), financées par les seuls employeurs, comprennent les allocations familiales (familles de deux enfants ou plus), les allocations de salaire unique ou de mère au foyer, les allocations prénatales, de maternité et de logement.
• Les accidents du travail et maladies professionnelles sont couverts par les seuls employeurs.
• L’assurance vieillesse (CNAV) ouvre le droit à la retraite à 65 ans… sauf régimes spéciaux (au nombre d'une quarantaine) : militaires, fonctionnaires, cheminots, agriculteurs, avocats, etc.
Malheureusement, Pierre Laroque et Ambroise Croizat échoueront à unifier tous les régimes spéciaux, lesquels n’en finiront pas jusqu’à nos jours de générer de la complexité, des surcoûts et des tensions.
L’assurance chômage ne sera quant à elle instituée que le 31 décembre 1958 avec la création de l’UNEDIC, chargée de gérer le régime, ainsi que des ASSEDIC, organismes locaux chargés de collecter les cotisations et verser les allocations.
De la solidarité à l’assistance
Au fil du temps, cependant, le vieillissement de la population et l’accroissement exponentiel des dépenses de santé et de retraite vont nécessiter un complément de financement par l’impôt.
Le système français de protection sociale va ainsi dériver du système « bismarckien » fondé sur la solidarité vers le système « beveridgien » fondé sur l’assistance.
En 1945, les cotisations patronales et salariales finançaient 90 % des recettes de la Sécu. Aujourd’hui, elles n’en financent plus que 55 %, la fiscalité ayant pris une place croissante avec surtout la Cotisation Sociale Généralisée (CSG), un impôt sur tous les revenus créés en 1990 par le gouvernement Rocard. Tout confondu, les dépenses liées aux quatre branches de la Sécurité sociale représentent 28 % du Produit Intérieur Brut (PIB), soit près de mille milliards d’euros.
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