Jefferson et l'expansionnisme américain

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Lorsque le président Thomas Jefferson apprit par son ambassadeur à Londres le retour de la Louisiane à la France, il y vit un motif de remettre en cause la paix issue du traité de Mortefontaine, qui avait mis fin à la « Quasi-guerre » entre la France et les États-Unis (note).

Mais Bonaparte, tout comme Jefferson (qui a compris que le Premier Consul - qu’il n’aime pas -, gouverne seul) ont conjointement analysé avec réalisme la situation politique et militaire. Le pire sera donc évité et un compromis satisfaisant pour les deux parties sera trouvé.

Les négociations vont se dérouler à Paris, avec, d’un côté, Talleyrand, le diplomate François Barbé de Marbois, bon connaisseur des États-Unis, où il a été chargé d’affaires à Philadelphie, et Joseph Bonaparte ; de l’autre, Livingston, James Monroe et Pierre Samuel du Pont de Nemours, dont Jefferson apprécie depuis longtemps la fidélité, et qui va jouer un rôle fort utile de médiateur.

Les échanges démarrent mal. Talleyrand, en qui les Américains n’ont guère confiance depuis la dite « Affaire X,Y,Z », commence par nier l’existence du traité secret entre la France et l’Espagne.

De leur côté, les Américains sont d’autant plus préoccupés par la situation en Louisiane que l’intendant espagnol de La Nouvelle-Orléans a unilatéralement annulé, à la mi-octobre 1802, le droit de dépôt des navires des États-Unis dans le port, portant ainsi un rude coup au commerce maritime américain.

Or la question du Mississippi était cardinale, la remise en cause du droit de dépôt étant interprétée comme un casus belli par une partie des Américains, particulièrement les Fédéralistes. Le secrétaire d’État James Madison l’avait souligné en novembre 1802 : pour les gens de l’Ouest, le Mississippi est tout : « l’Hudson, le Delaware, le Potomac, et toutes les rivières navigables des États atlantiques formant un seul courant » (fleuve).

Au cours de ces pourparlers, Napoléon et Jefferson vont être réciproquement influencés (souvent de façon contradictoire), par des intellectuels et libéraux français qui, tels Volney, du Pont de Nemours, Destutt de Tracy, Cabanis, Sieyès et Lafayette, veulent à tout prix éviter un conflit avec l’Amérique. Cette influence a souvent été exagérée par les historiens, la décision sur la Louisiane étant au bout du compte le résultat de la réflexion de deux hommes d’État doués d’une clairvoyance historique large, Napoléon et Jefferson.

Dès novembre 1801, dans une lettre à James Monroe, le président américain avait exposé les contours de sa vision continentale : « Il est impossible de ne pas regarder vers l’avenir encore lointain, où notre multiplication [démographique] rapide débordera de ces limites, et couvrira tout le nord du continent, et peut-être le sud, avec un peuple parlant la même langue, gouverné selon des formes et des lois similaires . » Bien des années plus tard, Jefferson soulignera qu’il avait vu très tôt que la Louisiane « était une tâche sur notre horizon qui allait se transformer en tornade ».

Quant à Bonaparte, il s’est rendu à une double évidence diplomatique : son projet d’un empire sur le territoire américain aurait eu pour conséquence de transformer un pays ami en ennemi, à tout le moins de favoriser un rapprochement entre les États-Unis et l’Angleterre. Il était donc préférable de vendre la Louisiane aux États-Unis que de risquer de perdre celle-ci dans la guerre incertaine avec l’Angleterre qui pointait à l’horizon.

L’achat, au bout du compte, serait moins coûteux qu’un conflit. Napoléon avait en outre des arrière-pensées : en cédant la Louisiane aux Américains, il pensait leur faire un cadeau empoisonné. L’étendue et la richesse de la province étaient de nature à déclencher des rivalités entre États, ainsi qu’entre Républicains Jeffersoniens et Fédéralistes, ces derniers étant souvent hostiles à cette acquisition dans le seul but de contrecarrer la politique du Président.

Le Premier Consul avait conscience de favoriser l'apparition d’une grande puissance, mais ce danger lui paraissait lointain : dans l’immédiat, c’est d’abord un rival peut-être redoutable de l’Angleterre qui allait émerger, ce qui ne pouvait que servir ses objectifs européens. Et puis, qui sait ? Grâce à leur monopole commercial, les Anglais n’allaient-ils pas de nouveau imposer leur domination sur l’Amérique, laquelle finirait par demander l’aide de la France ?

Toutes ces considérations n’étaient vraisemblablement pas présentes à l’esprit des négociateurs qui vont se retrouver à Paris. Lorsque Monroe part pour la capitale française, en mars 1803, sa mission conjointe avec Livingston se limite à proposer au gouvernement du Directoire une somme de 10 millions de dollars pour acheter La Nouvelle Orléans et la rive gauche du Mississippi, soit 7,5 millions de dollars pour la seule ville portuaire.

Mais le 11 avril, un coup de théâtre diplomatique se produit : lors d’une réunion à Saint-Cloud, où il a convoqué Barbé-Marbois, le Premier Consul tient ce discours : « Les incertitudes et la délibération ne sont plus de saison. Je renonce à la Louisiane. Ce n’est point seulement la Nouvelle-Orléans que je veux céder, c’est toute la colonie sans en rien réserver. Je connais le prix de ce que j’abandonne, et j’ai assez prouvé le cas que je fais de cette province, puisque mon premier acte diplomatique avec l’Espagne a eu pour objet de la recouvrer. J’y renonce donc avec un vif déplaisir. Nous obstiner à sa conservation serait folie. Je vous charge de négocier cette affaire avec les envoyés du Congrès (...). Mais j’ai besoin de beaucoup d’argent pour cette guerre (...) » [avec l’Angleterre]. Je veux 50 millions (de francs), et pour moins de cette somme, je ne négocierai pas ». (note)

L’exactitude de ce propos de Bonaparte n’est attesté que par les Mémoires de Barbé-Marbois, mais il est cohérent avec l’état d’esprit de l’époque du Premier Consul.

Les négociateurs américains sont pris de court, à tel point que Livingston répondra à Talleyrand que son gouvernement n’est intéressé a priori que par la Nouvelle Orléans et les Florides ; mais Jefferson comprend vite qu’il faut saisir ce qu’il qualifiera d’« opportunité fugitive ». Bonaparte, une fois de plus, s’est avancé seul, y compris au sein de sa propre famille.

L’Histoire a retenu que ses deux frères, Joseph et Lucien, étaient hostiles à cette cession et qu’au cours d’une entrevue orageuse à ce sujet qui s’est déroulée aux Tuileries, le Premier Consul les a éconduits ... De nombreux livres et études ont été consacrés aux péripéties de cet âpre marchandage entre négociateurs français et américains , mais seul son résultat final mérite que l’on s’y attarde (note).

Le traité qui est signé le 30 avril 1803 prévoit que les États-Unis acquièrent le territoire de la Louisiane pour une somme de 15 millions de dollars (environ 80 millions de francs), dont 11,25 millions de dollars (60 millions de francs) seront versés au Trésor français, les 20 millions de francs restant représentant le montant des réclamations des citoyens américains envers la France pour les pertes qu’ils avaient subi (notamment des navires) au cours de la Quasi-guerre.

La plupart des historiens, américains et français, ont souligné la faiblesse de la somme déboursée par la France pour acheter la Louisiane aux États-Unis. Bien que ce calcul soit fort imprécis, 15 millions de dollars valeur 1803 représenterait quelque 405 millions de dollars 2023, soit une somme qui peut apparaître dérisoire (note), si l’on songe qu’il s’agit peu ou prou de la cession d’un continent, dont les richesses vont permettre à l’Amérique de décupler sa puissance !

C’est en tous cas la plus vaste transaction territoriale de l’Histoire, et elle a eu pour effet de pratiquement doubler la surface des États-Unis de l’époque, en lui ajoutant tout ou partie de quelque quatorze États actuels s’étendant du Golfe de Mexico au Canada, et du Mississippi aux Montagnes Rocheuses : Louisiane, Arkansas, Missouri, Iowa, Oklahoma, Kansas, Nebraska, Nord Dakota, Sud Dakota, et une partie importante des États suivants : Minnesota, Nouveau Mexique, Montana, Wyoming et Colorado.

L’ironie de l’histoire veut que les Américains, qui n’ont à l’époque pas suffisamment de réserves monétaires pour financer cet achat, vont devoir payer en obligations, avec un taux d’intérêt de 6% non remboursable pendant quinze ans, sur la banque anglaise Barings...

Si l’historien américain Henry Adams, pourtant souvent critique de Jefferson, a qualifié dans son Histoire des États-Unis (1889-1891) l’achat de la Louisiane de « plus grand succès de l’histoire américaine », et situé son importance « tout de suite après la Déclaration d’indépendance et la Constitution », les réactions, en 1803, furent mitigées, bien que personne ne douta qu’à terme la puissance des États-Unis allait être considérablement renforcée.

Nombre de Fédéralistes (mais pas tous) critiquèrent l’aspect dispendieux d’une cession qui revenait à risquer une banqueroute nationale pour l’achat d’un désert ! Un journal de Boston parla du « grand gâchis » de cette acquisition d’« une étendue sauvage habitée par aucune âme humaine, sinon des loups et des Indiens errants », ajoutant : « Nous distribuons de l’argent dont nous avons trop peu, pour une terre dont nous avons beaucoup trop ».

Son ami Du Pont de Nemours félicita Jefferson pour la sagesse avec laquelle il avait évité la guerre et acquis « sans répandre de sang un pays décuplé, en étendue et en fertilité, de celui même que vous désiriez. Vous êtes sûrs à présent, non seulement du débouché nécessaire à vos États de l’Ouest, mais de les étendre sans difficulté.... et de ne pouvoir jamais être cernés par aucune Puissance ».

Tout comme Barbé-Marbois, Bonaparte ne s’y trompa pas : « Cette accession de territoire renforce pour toujours la puissance des États-Unis, et je viens de donner à l’Angleterre un rival maritime, qui tôt ou tard rabattra son orgueil ». L’historien Alexander DeConde émet la thèse selon laquelle le Premier Consul a délibérément conservé le flou sur les frontières de la Louisiane, afin de pousser la Grande-Bretagne à des conflits territoriaux avec les Américains. Selon une autre explication, le futur empereur voulait provoquer des disputes du même ordre entre l’Espagne et les États-Unis...

Ces deux explications sont plausibles, sans être attestées historiquement, mais la deuxième hypothèse n’a pas tardé à se vérifier dans les faits. Comme les frontières n’avaient jamais été définies, l’encre du traité de cession à peine sèche, les Espagnols ont prétendu que la Louisiane n’allait pas au-delà de la rive ouest du fleuve Mississippi et les villes de la Nouvelle-Orléans et Saint-Louis, tandis que les Américains exigeaient tout l’ouest du bassin du Mississippi jusqu’à la crête des Montagnes rocheuses, ainsi que le territoire s’étendant jusqu’au Rio Grande et la Floride occidentale.

Les discussions vont prendre un tour acrimonieux, menaçant de devenir conflictuelles, Madrid allant jusqu’à remettre en cause la légalité de la vente. Le motif ? La France n’aurait pas le droit de céder une part quelconque de la Louisiane, laquelle appartient toujours à l’Espagne, dans la mesure où ni Napoléon, ni Carlos IV n’ont rempli leurs obligations découlant du traité de San Ildefonso restituant la Louisiane à la France.

Les troupes françaises occupant toujours le royaume d’Étrurie, le Premier Consul n’a aucun droit de propriété sur la province (note), dont la vente aux États-Unis est de facto illégale... 

Cet imbroglio diplomatique va se compliquer sur le plan américain : les Fédéralistes - en particulier l’ancien président John Adams, qui n’en démordra pas jusqu’à la fin de sa vie - soutiennent que la Constitution ne donne pas au président Jefferson, ni au Congrès, l’autorité nécessaire pour incorporer de nouveaux territoires à l’Union, du moins sans le consentement des États et un amendement constitutionnel. (note)

Foncièrement légaliste, Jefferson est d’accord sur cette interprétation, et il éprouve ce qu’on pourrait qualifier de « scrupules constitutionnels » : l’adoption d’un amendement, sans être forcément souhaitable, lui paraît légitime. Il laisse cependant cette question en suspens, tout en sachant, par Livingston, que Bonaparte éprouve à propos de la transaction ce que les anglo-saxons qualifient des « second thoughts », bref la tentation de ne pas confirmer la ratification française. Les Espagnols, pour leur part, réalisent tardivement qu’ils ont peut-être consenti à un marché de dupes : le risque est grand en effet de voir leurs nouveaux voisins américains poursuivre leur expansion aux portes du Texas et à distance menaçante de Mexico.

Jefferson comprend qu’il faut aller vite, exploiter son avantage. Il obtient l’accord de son cabinet pour entrer en guerre si jamais l’Espagne se dédie, agitant la menace d’une occupation militaire de la Louisiane, mais aussi des Florides. Cette intimidation porte : pour Madrid, les Florides sont la clé du commerce maritime vers l’océan atlantique et le Golfe du Mexique.

Impressionnée par la détermination de Jefferson, consciente de sa faiblesse militaire, l’Espagne, après des velléités de mobilisation militaire pour conserver son empire américain, capitule. Dès lors, le calendrier s’accélère : le 20 octobre, le Sénat américain ratifie le traité (7 sénateurs Fédéralistes ont voté contre) ; le 30 novembre, l’Espagne rétrocède la Louisiane à la France ; le 20 décembre, la France transfère le territoire aux Américains, lesquels en prennent formellement possession le 30 décembre 1803.

La « tornade » diplomatique et militaire que le Président américain redoutait n’a pas eu lieu. Pragmatique, Jefferson a mis sous le boisseau ses scrupules constitutionnels, après que le débat sur ce point ait fait rage au sein du Congrès. Les Fédéralistes s’appuyaient sur le vieux principe énoncé par Montesquieu, selon lequel une république doit conserver une taille limitée si elle ne veut pas s’autodétruire. Jefferson estima qu’il avait fait part de ses scrupules constitutionnels à son entourage et que c’était l’essentiel. Aller au-delà, les rendre publics, serait prendre un risque pour la sécurité nationale des États-Unis.

L’argument était un peu spécieux, mais le raisonnement l’accompagnant, soutenu par Thomas Paine, l’était moins : comme les rédacteurs de la Constitution américaine ne pouvaient prévoir que l’Espagne voudrait céder la Louisiane à la France ou à l’Angleterre, ils ne pouvaient stipuler ce que devrait être l’attitude du gouvernement américain en pareille circonstance. De plus, la cession n’altérait nullement la Constitution, elle se contentait d’en étendre les principes à un plus vaste territoire... La démonstration recueillit un large assentiment au Congrès.

Le 15 janvier 1804, le journal politique le plus réputé de Washington, The National Intelligencer, aura ce commentaire : « Jamais l’humanité n’a assisté à l’accession d’un empire si vaste et important par des moyens aussi pacifiques et justes ». Le premier mandat présidentiel de Thomas Jefferson s’achève sur cet indéniable triomphe diplomatique, qui porte en gestation l’hyperpuissance que vont devenir les États-Unis au cours des décennies à venir.

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