26 mai 2008 - Cure de jouvence pour la Ve République - Herodote.net

26 mai 2008

Cure de jouvence pour la Ve République

Michel Psellos, historien du droit constitutionnel, dresse un bilan de santé de la Constitution française à la veille de ses 50 ans. Il suggère quelques pistes pour sa modernisation mais constate aussi le caractère inutile, voire néfaste, de la révision proposée par la commission Balladur...

Le cinquantenaire de la Constitution de 1958, et la tentative actuelle de la réformer une fois de plus, sont l'occasion de dresser un bilan historique de la pratique constitutionnelle française et de son complément obligatoire, mais non indissociable : le mode de scrutin législatif.

Rappelons que, si la Constitution actuelle est d'une précision notariale sur le mode d'élection du président de la République, elle est en revanche muette sur le mode de scrutin législatif par la volonté expresse de son fondateur le général de Gaulle, qui s'opposa au souhait de son rédacteur M. Debré de graver dans le marbre constitutionnel le mode d'élection des députés ou celui des sénateurs, en rappelant que le choix d'un mode de scrutin autre que présidentiel relevait des circonstances.

Une souplesse conforme à l'esprit français

La Ve République ne peut encore se targuer d'être le régime républicain ayant connu la plus grande longévité en France : elle s'apprête à fêter son cinquantenaire, alors que la IIIe République aura duré 65 ans de 1875 à 1940, voire même 70 ans si on date son début de 1870 avant l'adoption des lois constitutionnelles de 1875.

Le naufrage de la IIIe République dans la défaite de 1940 tend à faire oublier son efficacité initiale et ses succès : on la taxe de régime parlementaire ingouvernable, alors qu'elle sut jusqu'à la première guerre mondiale porter au pouvoir des présidents du Conseil assez forts pour mettre en place l'instruction publique obligatoire ou la séparation de l'Église et l'État, résister au coup d'État rampant du général Boulanger ou conduire le pays à la victoire en 1918. Mais la dernière image, celle des gouvernements de coalition impuissants dans la débâcle de 1940, reste prégnante dans les esprits.

Le mode d'élection des députés sous la IIIe République était le scrutin uninominal d'arrondissement à 2 tours, à peu de choses près identique à celui de la Ve République : la fragmentation du Parlement qui peut aboutir à l'impuissance ou aux renversements d'alliance entre 2 élections demeure donc possible avec ce mode de scrutin, si la bipolarisation gauche-droite est mise en échec par l'importance numérique de partis positionnés au centre de l'échiquier politique.

De son côté, la Constitution de la Ve République a souffert des conditions de sa naissance à l'issue d'un «coup d'État psychologique» (les événements d'Alger qui permirent au général de Gaulle de forcer sa nomination à la présidence du Conseil). La comparaison avec le coup d'État du 2 décembre 1851 fut accentuée par un pamphlet célèbre de F. Mitterrand («Le coup d'État permanent»), qui rappelait d'autres analogies avec le régime du Second Empire : la subordination de l'essentiel des pouvoirs au chef de l'État et la possibilité d'organiser des référendums à caractère plébiscitaire, dont le général de Gaulle ne sera pas avare.

Mais l'Histoire a fait litière de ces accusations après que leur auteur se soit coulé avec bonheur dans les habits de 4e président de la Ve République, tandis que le départ volontaire de son président fondateur après 11 années de pouvoir sur un référendum perdu en 1969 tranche avec le désastre auquel un Empereur valétudinaire conduisit la France à Sedan après 22 années de pouvoir en 1870.

Force est de reconnaître que l'originalité et la très grande souplesse des institutions de la Ve République en font un régime parfaitement adapté au tempérament politique français, dont Jules César avait déjà noté la tendance à la division, tandis que Louis XIV puis Napoléon ont exploité le goût d'un pouvoir fort et fastueux. Cette adaptation vient de la primauté accordée à l'exécutif jointe à la diversité des mécanismes de sortie de crise prévus par la Constitution, qui permet une pratique tantôt présidentielle, tantôt primo-ministérielle en accordance avec la majorité parlementaire.

À première vue, la Constitution de la Ve République est celle d'un régime présidentiel, avec un président doté de pouvoirs plus larges que son homologue américain : droit de dissolution de l'Assemblée nationale qui évite la nécessité de compromis permanents avec le pouvoir législatif, possibilité de convoquer un référendum afin de trancher un débat.

Cette impression est accentuée par une pratique initiale peu respectueuse de la séparation des pouvoirs entre exécutif, législatif et judiciaire : le général de Gaulle n'a jamais considéré la justice comme un pouvoir indépendant, et n'a connu qu'une majorité parlementaire à sa botte même si l'appoint des Républicains Indépendants fut indispensable pendant 1 an entre 1967 et 1968, après des élections législatives gagnées avec quelques voix de majorité.

Le retour à une pratique plus normale s'est effectué en deux temps :

- une réforme constitutionnelle majeure, réalisée en 1974 à l'initiative du 3e président V. Giscard d'Estaing, a ouvert à 60 députés et sénateurs le droit de saisir le Conseil Constitutionnel. Restée presque inexistante jusque là, cette institution s'est alors progressivement affirmée et se rapproche désormais d'une véritable Cour Suprême, à ceci près qu'elle ne peut encore être saisie par de simples citoyens (*).

- l'épreuve du feu a été subie en 1986 avec l'élection d'une majorité parlementaire non conforme à la majorité présidentielle. Après 28 années d'exercice présidentiel, la Constitution de la Ve République a fait preuve de sa remarquable souplesse en révélant sa nature parlementaire ou plus exactement primo-ministérielle en cas de «cohabitation» : le Premier ministre choisi en tenant compte de la majorité parlementaire devient le principal détenteur du pouvoir exécutif à la manière d'un ancien président du Conseil, tandis que le président de la République reste le maître des échéances en conservant le droit de dissoudre l'Assemblée, de convoquer un référendum, de démissionner pour se représenter ou d'aller jusqu'au terme normal de son mandat, ce qu'il a toujours fait jusqu'à présent.

3 cohabitations sous 2 présidents de la République issus de majorités différentes ont confirmé le caractère hybride de la Constitution de 1958 (présidentielle ou primo-ministérielle selon la concordance ou non des majorités présidentielle et législative). Elles ont également révélé l'existence des 2 domaines partagés de la défense et de la diplomatie, liés aux articles : «le président est le chef des armées» et «il négocie les traités», mais qui ne sont nullement des domaines «réservés» puisque le président dépend toujours du Premier ministre pour faire voter les budgets militaires et les lois de ratification des traités.

50 années d'exercice ont permis à la Ve République d'achever la période des «Trente Glorieuses» puis de gérer à partir de 1974 la crise économique qui a suivi, de rétablir la possibilité d'une alternance politique durable à partir de 1981, tout en faisant face à des circonstances exceptionnelles comme la guerre d'Algérie, les événements de Mai 68 et l'éruption de l'extrême-droite en 2002. Quelle différence avec la période des ligueurs qui faillit emporter la IIIe République en 1934, ou avec les quelques mois de pouvoir concédés à l'opposition de gauche sous le Cartel des Gauches en 1924 ou le Front Populaire en 1936 !

Nombre d'événements qui auraient pu déboucher avec d'autres régimes sur des guerres civiles ouvertes ou larvées, faute d'une culture du compromis suffisante dans l'esprit politique français, ont été absorbés sans heurts par les mécanismes variés de sortie de crise prévus par la Constitution de la Ve République :

- changement de Premier ministre avec la même majorité parlementaire lorsque l'exécutif s'essouffle (remplacement de M. Debré par G. Pompidou après la fin de la guerre d'Algérie, ou de J-P. Raffarin par D. de Villepin après l'échec du référendum de 2005) ou s'il s'est fourvoyé dans une impasse (remplacement de P. Mauroy par L. Fabius après les manifestations sur l'école privée),

- dissolution de l'Assemblée pour faire trancher le peuple sur l'orientation politique générale (après une motion de censure contre le Premier ministre en 1962 ou après les alternances de 1981 et 1988, tandis que la dissolution sans cause réelle et sérieuse de 1997 est restée incomprise de l'électorat),

- référendum pour approuver un traité international (accords d'Évian mettant fin à la guerre d'Algérie, traités européens) ou une loi portant notamment sur l'organisation des pouvoirs publics (article 11), tandis que les révisions de la Constitution supposent un vote conforme préalable de l'Assemblée Nationale et du Sénat (article 89).

L'élection présidentielle, clé de voûte du régime

La clé de voûte de la Ve République a été mise en place par le référendum de 1962 instituant l'élection du président de la République au suffrage universel. Cette élection est depuis lors l'échéance essentielle autour de laquelle se focalise toute la vie politique (*).

Incontournable Premier ministre

Tout retour en arrière apparaît désormais impossible, du fait de l'attachement des Français à l'élection du président de la République au suffrage universel. Les réflexions sur la limitation de ses pouvoirs jugés excessifs apparaissent donc peu réalistes : l'élu du peuple reprendrait tôt ou tard dans la pratique les pouvoirs dont on aurait voulu le priver. Quoi que disent les textes, la répartition effective du pouvoir entre un président élu et un Premier ministre nommé par lui restera fixée par le président, sauf en période de cohabitation.

L'idée inverse de supprimer le poste de Premier ministre apparaît peu réfléchie : elle supprimerait un mécanisme capital de sortie de crise en cas d'élection d'une majorité législative contraire à la majorité présidentielle. Ses promoteurs croient impossible le retour d'une telle circonstance, depuis l'instauration du quinquennat présidentiel couplée avec l'organisation dans la foulée du scrutin législatif depuis 2002.

C'est oublier que cette simultanéité disparaîtra à l'occasion de la prochaine dissolution (faute de pouvoir nommer un Premier ministre de cohabitation, un président de la République confronté à l'élection d'une majorité parlementaire adverse comme J. Chirac en 1997 n'aurait plus qu'à démissionner), ou à l'occasion du prochain départ d'un président avant le terme normal de son mandat (car son successeur peut ne pas souhaiter dissoudre après son élection, comme V. Giscard d'Estaing après le décès de G. Pompidou).

En réalité, les discussions sur le mauvais fonctionnement des pouvoirs publics en France relèvent le plus souvent de 2 confusions :

- confusion entre les pouvoirs du président de la République, qui sont nécessairement étendus s'il est élu au suffrage universel, et la qualité de la personne qui occupe le poste, qui dépend d'un électorat par nature versatile et influençable. L'élection de N. Sarkozy a rendu cette controverse brûlante, mais la Constitution ne saurait dépendre de la personnalité du président élu ;

- confusion entre le mode d'élection des membres du Parlement, lequel peut être modifié mais ne relève pas de la Constitution, et la nécessaire stabilité d'un texte constitutionnel désormais malmené par des révisions bien trop fréquentes (le comble est atteint avec l'inscription en 2005 dans la Constitution de l'obligation d'un référendum pour approuver toute nouvelle entrée dans la CEE, que l'on envisage de supprimer 3 ans après !).

Des modes de scrutin perfectibles

Les modes de scrutin doivent être efficaces, en vue de permettre de dégager une majorité solide par l'incitation au regroupement des partis politiques. Ils doivent aussi être justes, c'est-à-dire conformes au vote majoritaire des électeurs.

- Élections au Sénat

Le mode d'élection des sénateurs est à l'évidence efficace mais injuste : ainsi, même après ses très larges victoires aux régionales en 2004, aux municipales et aux cantonales en 2008, la gauche n'a aucun espoir raisonnable d'obtenir la majorité au Sénat du fait d'une élection indirecte qui favorise la représentation des communes rurales. La droite feint de trouver la situation normale : que n'entendrait-on pas si le Sénat était figé à gauche depuis 40 ans, sans que la droite puisse en obtenir la majorité après la conquête de 20 Régions sur 22 puis de 60% des villes de plus de 30.000 habitants et des départements ? Cette anomalie devra être réglée, soit en abaissant le seuil de 4 sénateurs à partir duquel leur élection départementale est faite à la proportionnelle, soit en transférant leur élection du niveau départemental au niveau régional.

- Élections à l'Assemblée nationale

Le mode d'élection des députés est à la fois efficace et juste, sous réserve que le découpage des circonscriptions soit à peu près honnête (les redécoupages ont toujours été effectués par les majorités de droite, mais le prochain pourrait être confié à une commission bi-partite). Contrairement à ce qu'assurent ses thuriféraires, son efficacité n'est pas garantie : le même mode de scrutin sous la IIIe République avait abouti à l'instabilité, à cause du poids d'un parti radical positionné au centre et susceptible de changer d'alliance en cours de législature.

Un mode de scrutin à l'anglaise, avec l'élection uninominale par circonscription à un seul tour au lieu de 2, ne changerait guère la situation si ce n'est un effet d'éviction encore plus marqué pour les partis tiers (en Angleterre, cela n'a toutefois pas empêché au début du XXe siècle le parti travailliste de remplacer le parti libéral).

Un mode de scrutin à l'allemande, avec une partie des députés élus à la proportionnelle, assurerait une meilleure représentation des partis tiers lorsqu'ils dépassent un certain seuil (5% en Allemagne), sans écarter le risque d'absence de majorité comme dans la configuration allemande actuelle de grande coalition, qui aurait sans doute du mal à s'acclimater en France.

La solution pour assurer une meilleure représentativité de l'Assemblée nationale pourrait s'inspirer du mode de scrutin municipal, qui accorde une représentation aux minorités après avoir donné un net avantage à la liste arrivée en tête (même si elle n'est pas majoritaire, ce qui est le cas le plus fréquent lors d'élections triangulaires) : un certain nombre de sièges de députés pourrait être réservé à une affectation à la proportionnelle comme en Allemagne, mais d'abord pour compléter si nécessaire le contingent de la coalition arrivée en tête, ensuite seulement pour assurer la représentation des minorités afin d'éviter que leur absence à l'Assemblée les incite à déplacer le débat dans la rue.

Rien de tout cela ne constituerait un changement majeur : le mode de scrutin législatif n'a pas de valeur constitutionnelle et doit demeurer efficace.

Balladur : une révision inutile, voire néfaste

Les projets de la Commission Balladur (2007-2008) visant à accroître le pouvoir d'initiative des députés, tempérer le pouvoir de coercition du gouvernement ou permettre au président de la République de s'y exprimer en personne plutôt que par messages, sont des détails certes intéressants mais qui ne devraient pas avoir place dans une Constitution : la vraie réforme consisterait à les déclasser dans une loi organique.

La Constitution doit redevenir le texte fondamental et cesser d'être modifiée sous le moindre prétexte (celle des États-Unis n'a connu que 27 amendements en plus de 2 siècles d'existence, alors que la Ve République française dépasse déjà ce score en un demi-siècle), et doit surtout conserver la diversité des mécanismes de sortie de crise qui font tout son prix.

L'absence regrettable d'un vice-président

On notera cependant un véritable défaut dans la Constitution française, peu souvent remarqué mais que les pouvoirs publics actuels seraient bien inspirés de corriger au lieu de porter leur intérêt sur d'autres modifications peu réalistes ou inopportunes : l'absence d'un vice-président est une véritable incitation au meurtre d'un président de la République devenu impopulaire, car il permet d'espérer une alternance politique complète par l'élection inopinée d'un nouveau président de l'autre bord, suivie d'une dissolution pour élire une Assemblée conforme.

Cette anomalie n'existe dans aucune des démocraties occidentales : les régimes présidentiels comme celui des États-Unis sont dotés d'un vice-président (ni le décès du président F.D. Roosevelt ni l'assassinat du président J.F. Kennedy n'ont donc débouché sur la prise du pouvoir par le parti républicain), tandis qu'un régime parlementaire enlève toute justification politique à l'assassinat de son chef puisqu'il permet de désigner au sein du parti majoritaire un nouveau Premier ministre sans revenir devant l'électorat (le dernier assassinat d'un Premier ministre anglais date ainsi de 1812 avec Spencer Perceval).

Bien qu'ayant réchappé à de nombreux attentats fomentés par l'extrême droite, le général de Gaulle n'a jamais voulu introduire de vice-président dans la Constitution. Cette lacune gagnerait à être corrigée et un vice-président pourrait de plus être utilement employé, comme le suggérait V. Giscard d'Estaing, à garantir l'indépendance de la justice en devenant Garde des Sceaux inamovible donc non soumis aux pressions (de même que le vice-président américain est de droit président du Sénat). Mais peut-être les autorités qui sont à même d'engager cette réforme s'en abstiennent-elles en raison même de l'importance des pouvoirs du président de la Ve République, comme si elles avaient intériorisé malgré elles l'adage qui décrivait le tsarisme ou l'empire byzantin : «une monarchie absolue tempérée par l'assassinat» ?

Michel Psellos.
Publié ou mis à jour le : 2018-11-27 10:50:14

 
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