L'impossible réforme territoriale

Et si nos Régions étaient de trop ?

La réforme territoriale est en France absente du débat politique et de la campagne présidentielle. Pourtant, la faillite des Agences Régionales de Santé (ARS) pendant la pandémie de Covid-19 et l'abstention record aux élections régionales des 20 et 27 juin 2021 attestent d'un « millefeuille territorial » déconnecté du quotidien des Français...

Les 13 régions de la métropole française ainsi que les 5 régions d'Outre Mer depuis 2015.Différentes raisons ont déjà été évoquées pour expliquer l'abstention record des élections régionales (seulement un électeur sur trois a voté). Mais il en est une qui a été occultée : les 13 Régions métropolitaines issues de la loi de 2015 (note) ne servent à rien !

Au total, ces Régions  gèrent 35 milliards d’euros par an. C'est 15 % des dépenses des collectivités locales, bien moins que les départements (28 %) et que les communes (57 %)... et moins de la moitié du budget de l'Éducation nationale. Elles ont la faculté de distribuer cet argent à qui bon leur semble : rénovation d’un lycée, financement d’une carte de transport, subventions à des associations, etc. Il s'agit de tâches utiles sans aucun doute, mais rien que les départements ne puissent faire au moins aussi bien.

Mais, dira-t-on, les départements sont trop petits pour ces tâches. Ils n’ont pas la taille critique ! Vraiment ? Les 101 départements français sont en moyenne trois fois plus étendus et deux fois plus peuplés que les cantons suisses, lesquels représentent le nec plus ultra de la décentralisation, avec plus de compétences et d’autonomie que nos Régions et nos départements réunis.

Les départements : deux siècles ? Non, deux mille ans !

De réforme en réforme, nous nous sommes beaucoup éloignés du jardin à la française dessiné par les députés de l’Assemblée constituante. Le 15 janvier 1790, ils ont créé 83 départements et sans en avoir conscience, ils ont ressuscité peu ou prou les pays gaulois et les comtés carolingiens (par exemple, le pays des Vénètes est devenu le Morbihan, avec pour chef-lieu Vannes, l’ancien oppidum desdits Vénètes). Cette coïncidence résulte de la géographie qui rapproche les hommes selon ses impératifs : relief, cours d’eau, sols, etc. 

Projet du comité de constitution présenté le 29 septembre 1789 par Sieyès et Thouret

Cet enracinement a valu aux départements leur spectaculaire succès (note).

On les a critiqués parce qu'ils avaient été conçus, il y a deux cents ans, pour des déplacements à cheval ou en carriole. Mais ce qui apparaissait comme un archaïsme au temps du président Pompidou et du tout-automobile devient un atout dès que l'on veut favoriser la proximité et limiter les déplacements, que ce soit pour réduire les émissions de CO2… ou prévenir les pandémies type coronavirus !

Dès la Révolution, entre la commune et l’État, les départements ont constitué l'échelon de proximité indispensable, avec une logique simple, conforme aux préceptes de Montesquieu et Tocqueville (à l'État les fonctions régaliennes, à la collectivité de proximité les fonctions administratives) :
• L’État gouverne : les représentants du peuple inscrivent dans la loi les grandes orientations politiques et le gouvernement les met en œuvre.
• Les départements administrent : ils relaient l’action du gouvernement au plus près des citoyens et gèrent les fonds mis à leur disposition pour faire fonctionner le pays (écoles, police, justice, santé, voirie, etc.) (note).

Les Régions, de Pétain à Hollande

En 1941, le régime de Vichy a institué dix-sept préfets régionaux avec mission de mieux surveiller les administrations départementales. C’était le retour aux intendants d’Ancien Régime.

Ensuite, soucieuse de planification économique, la IVe République a lancé des programmes d’action régionale. Par l’arrêté du 28 novembre 1956, elle a défini des « régions de programme » qui ont repris à quelques nuances près les contours des subdivisions vichystes. Ces régions étaient de simples établissements publics sans fonction politique, tout comme les autres formes de déconcentration administrative : académies, ressorts judiciaires, régions militaires, agences de l'Eau.

Le débat sur la régionalisation a été là-dessus lancé par le référendum du 27 avril 1969, à l’initiative du général de Gaulle. Ce fut un échec. Le président a pris acte du rejet de son projet et démissionné sur le champ. Le président François Mitterrand n'a pas craint de revenir à la charge en transformant les 22 régions de programme en collectivités territoriales, avec l'objectif avoué d’imiter l’Allemagne et ses Länder hérités de l’Histoire. 

La loi Deferre du 2 mars 1982 a donc transféré le pouvoir exécutif des préfets de Région et de département vers les présidents des conseils régionaux et départementaux. Elle a réparti entre les Régions et les départements des missions précédemment assurées par les collectivités et les établissements publics.
• Les départements ont ainsi conservé l’entretien des routes départementales et les Régions se sont occupées de financer les trains régionaux, lesquels sont toujours exploités par la SNCF nationale.
• De la même façon, l’entretien des écoles a été confié aux communes, celui des collèges aux départements et celui des lycées aux Régions... mais le recrutement et la rémunération des enseignants est restée de la compétence de l'État et des Académies.

Enfin, la loi du 16 janvier 2015 a ramené de 22 à 13 le nombre de Régions métropolitaines, officiellement en vertu du principe big is better, préféré au small is beautiful. Il est possible aussi que le président Hollande ait simplement procédé à ce redécoupage pour éviter la victoire de l’extrême-droite dans certains conseils régionaux. Toujours est-il que l'on a abouti à des entités comme la Nouvelle-Aquitaine, le Grand-Est ou l’Occitanie qui ne ressemblent plus à rien et sont plus étendues et plus hétérogènes que maints États européens.

- Les compétences des Conseils départementaux incluent aujourd'hui l’action sociale (enfance, handicapés, personnes âgées, RSA, etc.), la gestion des collèges, l’action culturelle, la voirie départementale, la gestion de l'eau, le service départemental d'incendie et de secours (SDIS), etc.

- Les compétences des Conseils régionaux ont été reprécisées par la loi NOTRe (7 août 2015) : « Le conseil régional a compétence pour promouvoir le développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique de la région, le soutien à l’accès au logement et à l’amélioration de l’habitat, le soutien à la politique de la ville et à la rénovation urbaine et le soutien aux politiques d’éducation et l’aménagement et l’égalité de ses territoires, ainsi que pour assurer la préservation de son identité et la promotion des langues régionales, dans le respect de l’intégrité, de l’autonomie et des attributions des départements et des communes ».

Dans les faits, toutes les missions imputées aux Régions pourraient aussi bien l’être aux départements. Nul ne s'en plaindrait car les départements bénéficient d'une taille mieux appropriée, avec moins de frais de structure et plus de proximité. Ils bénéficient surtout d'une plus grande homogénéité que les Régions. Comment le Conseil régional de Bordeaux peut-il coordonner les transports ferroviaires de la Nouvelle-Aquitaine, qui a 500 km de long ? Quel avantage y a-t-il pour un habitant de la Creuse d’être administré à partir de Bordeaux plutôt que de Guéret (son chef-lieu) ou de Paris ? Enfin, quelle pertinence y a-t-il à ce que la Région Île-de-France gère la formation professionnelle de populations aussi différentes que celles de Seine-Saint-Denis et des Hauts-de-Seine ?

Et maintenant ?

L'imbroglio territorial est aggravé par l'enchevêtrement des circuits de décision. Dans chaque domaine, la subdivision départementale en réfère à l'administration régionale, laquelle demande l'avis de son ministère de tutelle. Lorsqu'elle l'a enfin reçu, elle transmet ses conclusions au préfet ou au conseil départemental pour l'exécution de la décision ! Ce cheminement a été ainsi mis en oeuvre par les Agences régionales de santé (ARS) pendant la pandémie avec pour résultat des initiatives tardives ou incohérentes.

Pour une décentralisation efficace, il n’est que temps de revenir à la sobriété héritée de la Révolution en supprimant les Régions mais aussi les sous-préfectures, et surtout en attribuant aux départements les compétences et les budgets aujourd'hui dévolus aux Régions. Les départements redeviendront ainsi un échelon intermédiaire efficace et proche des citoyens, avec des préfets et des conseils départementaux bien outillés pour assister les municipalités et coordonner leurs efforts.

À l'échelon inférieur, il devient de plus en plus nécessaire de remédier à l’émiettement des communes et surtout au dépeuplement des communes rurales qui rend la plupart de celles-ci ingérables (3000 ont aujourd’hui moins de cent habitants). 

Dès le XIXe siècle, une grande partie des 36000 communes ont éprouvé des difficultés croissantes à assumer leurs missions du fait de l'exode rural et de leurs limites territoriales. La loi du 22 mars 1890 a corrigé cet inconvénient avec l’intercommunalité, qui leur a permis de se regrouper au sein d’un établissement public spécialisé (collecte des ordures, traitement de l’eau, etc.). Mais nous n'en sommes plus là. Les intercommunalités et les communautés de communes tendent à aggraver la gabegie avec des budgets et des compétences qui doublonnent, chaque commune conservant le plus souvent ses budgets et son personnel.

Au lieu de ces structures de plus en plus technocratiques et éloignées des électeurs, nous préconisons des « supercommunes » de 3000 à 8000 habitants autour d’un bourg équipé de tous les services utiles, avec un seul décideur, le maire et son conseil, un seul budget et une seule administration. Les communes actuelles et leur maire perdureront symboliquement mais seront dépourvus de budget autonome (sauf l'indemnité du maire). C’est le prix à payer pour sauver ce qui reste de la France des clochers.

André Larané
Un système électoral d'une rare complexité

- Régions :
Au niveau des Régions, les électeurs votent pour des listes régionales avec une part de proportionnelle. Chaque liste régionale doit aussi comporter un certain nombre de représentants pour chaque département. C’est au total 1700 conseillers régionaux qui doivent être élus pour six ans (note).

- Départements :
Les élections départementales ont remplacé depuis 2015 les élections cantonales. Leur mode de scrutin est on ne peut plus original. Il s’agit d’élire des binômes homme-femme dans des circonscriptions constituées par le regroupement de deux cantons d’antan. C’est au total un peu plus de 4000 conseillers départementaux qui doivent être élus pour six ans dans les 95 départements métropolitains. Leurs compétences incluent l’action sociale (enfance, handicapés, personnes âgées, RSA, etc.), la gestion des collèges, l’action culturelle, la voirie départementale, la gestion de l'eau, le service départemental d'incendie et de secours (SDIS), etc (note).

Cet article a été repris dans notre tribune publiée dans Le Monde (28 juin 2021).

Publié ou mis à jour le : 2022-03-13 10:08:04

 
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