Élections européennes

À quoi sert le Parlement européen ?

Du 23 au 26 mai 2019, près de quatre cents millions d'électeurs des 28 pays de l’Union européenne sont appelés aux urnes pour élire leurs représentants au Parlement. Il s'agit de la neuvième consultation électorale depuis l'adoption du suffrage universel direct pour la désignation des députés européens, il y a quarante ans, en 1979. Cette révolution démocratique semble en voie d'essoufflement à en juger par le taux d'abstention très élevé aux dernières élections (il dépasse les 50% des inscrits dans tous les pays de l'Union).

Quels sont les pouvoirs des députés européens et pourquoi ceux-ci semblent-ils si éloignés des préoccupations des citoyens ? Retour sur la difficile construction de la seule institution démocratique de l'Union...

Stan Vignon

Les bâtiments du Parlement européen à Strasbourg, AFP, DR.

La montée en puissance du Parlement

La genèse du Parlement européen reflète la lutte entre deux formes de légitimités : technocratique et démocratique.

En 1950, Robert Schuman et Jean Monnet ne prévoyaient pas d’assemblée parlementaire mais seulement un organe de concertation entre les membres de la Communauté Économique du Charbon et de l’Acier (CECA). Pour les « Père de l'Europe », l'unification de l'Europe devait être conduite par des experts, plus tard qualifiés d'« eurocrates », dont la légitimité venait de leur capacité à mener efficacement leur mission. Mais cette idée allait être peu à peu remise en cause et, pour intégrer les peuples européens, l’Europe en gestation entreprit de se doter d'une légitimité démocratique.

La création de la CECA  vit d'abord l’émergence d'une Assemblée commune, ancêtre du Parlement européen, qui n’avait  pas de pouvoir concret. Elle était constituée de 78 députés nationaux délégués par les parlements des six pays de la Communauté et n’avait qu’un rôle consultatif.

Par la suite, les députés ne cessèrent de lutter pour augmenter leur pouvoir d’influence. En 1958, l’Assemblée commune fut renommée « Assemblée parlementaire », avant de devenir quatre ans plus tard le « Parlement européen » ! Mais on était encore loin du Parlement que l’on connaît aujourd’hui.

Une session de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe en janvier 1967 avec le chancelier Willi Brandt à Strasbourg, dans la Maison de l'Europe, salle partagée avec le Parlement européen jusqu'en 1999, photographie Engelbert Reineke, Archives fédérales allemandes.Comment les députés allaient-ils gagner en influence ?

Le Parlement européen obtint dans un premier temps de gérer le budget communautaire ou du moins les dépenses. Le traité de Luxembourg en 1970 lui donna le droit de modifier les dépenses non-obligatoires de l’UE, c’est-à-dire les dépenses qui n'étaient pas ratifiées par les traités, comme la gestion du nombre de fonctionnaires au sein de l’Union par exemple. C’était un pouvoir concret mais limité. Dans les faits, les dépenses non-obligatoires étaient peu nombreuses et le Parlement était tenu de ne pas dépasser un certain taux d’augmentation de ces dépenses.

Le traité de Bruxelles, cinq ans plus tard, en 1975, lui donna cette fois une vraie influence, puisqu’il permit aux députés de codécider le budget européen avec le Conseil de l'Union européenne ou Conseil des ministres. Outre le budget, le Parlement allait progressivement gagner en influence sans pour autant obtenir une prégorative essentielle de tout pouvoir législatif, à savoir le droit d'initiave. Celui-ci demeure l'apanage de la Commission européenne.

Deux dates sont essentielles dans l’évolution du pouvoir législatif du Parlement : 1987 et 1992.

• En 1987, l’Acte unique inspiré par le président de la Commission Jacques Delors permit pour la première fois au Parlement de débattre sur les actes législatifs européens établis par la Commission européenne, à l'exclusion de certains domaines comme l'international ou la fiscalité (note). Autre pouvoir de taille introduit par l’Acte unique : l’avis conforme, qui accorda au Parlement un droit de veto sur les décisions de la Commission.

• Le traité de Maastricht de 1992 marqua un tournant encore plus important. Il introduisit un processus de codécision entre le Parlement et le Conseil de l'Union européenne, aussi appelé « procédure législative ordinaire ». Cela met le Parlement européen sur un pied d’égalité avec le Conseil des ministres en terme de pouvoir législatif, au moins dans les domaines dont il a le droit de débattre (en matière de politique étrangère ou de fiscalité, par exemple, il n'a qu'un rôle consultatif).

Un Parlement vraiment démocratique ?

Au fil des décennies, les députés européens sont de plus en plus devenus... des députés européens. Au départ élus nationaux désignés leurs pairs pour siéger au Parlement européen, il aura fallu attendre 1979 pour que les eurodéputés soient élus au suffrage universel direct !

Une évolution impulsée par les gouvernements eux-mêmes en 1974, lors du Sommet de Paris. Le président Valéry Giscard d’Estaing, sur proposition de Jean Monnet, suggéra alors de créer une autorité européenne composée des chefs d’État et de gouvernement qui définirait en dernier ressort les missions des instances européennes : le Conseil européen. Comment faire accepter cette idée par les citoyens ? En introduisant dans le même temps l’élection des représentants du peuple au suffrage universel direct.

Celle-ci est donc mise en place pour la première fois cinq ans plus tard. En France, VGE choisit Simone Veil pour conduire la liste de son parti, l’UDF (Union pour la Démocratie Française). Le 10 juin 1979, elle arrive largement en tête du scrutin et devient la première présidente du nouveau Parlement européen. Tout un symbole que cette femme rescapée d'Auschwitz portée sous les acclamations à la présidence d'une institution démocratique où cohabitent tous les anciens ennemis.

Simone Veil préside une séance du Parlement à Strasbourg le 12 octobre 1979, photographie Claude Truong-Ngoc.Problème : l’institution n’a toujours à ce moment-là quasiment aucune capacité d'action. Mais le suffrage universel assoit la légitimité démocratique des députés, qui s’en prévaudront dans les décennies suivantes pour revendiquer plus de pouvoir. 

Ainsi les parlementaires ont-ils obtenu en 1999 la démission du Président de la Commission Jacques Santer pour cause de corruption. Par la suite, ils ne se sont privés de parfois rejeter les candidats proposés par le Conseil européen pour la Commission européenne.

Car c’est là la grande force du Parlement européen, c’est la seule institution démocratique de l’UE, la seule en lien avec la population.

Un lien qu’il faut cependant nuancer aujourd’hui. Les taux d’abstention qui battent des records à chaque élection européenne témoignent du manque d’intérêt des citoyens. Il est vrai que les institutions européennes, Parlement compris, demeurent éloignées des citoyens et leurs missions restent largement méconnues.

Les députés européens, astreints à des navettes entre Bruxelles et Strasbourg, ne prennent pas le temps d'expliquer et justifier leur travail.

Élus à la proportionnelle sur des listes nationales, ils doivent leur siège avant tout aux appareils des partis qui les ont désignés et placés en position éligible sur leur liste : on sait de la sorte à l'avance qui seront les futurs députés à quelques exceptions près.

Plus grave, ce scrutin conduit les électeurs et les députés eux-mêmes à faire passer les enjeux nationaux bien avant les enjeux proprement européens. « Quand sur certains textes, on voit les députés allemands voter comme un seul homme pour ou contre, de l’extrême droite à l’extrême gauche, comment ne pas ressentir un malaise ? » écrit le journaliste Jean Quatremer.

D’autre part, le Parlement européen n’a toujours pas l’initiative des lois, un pouvoir réservé à la Commission. Un manque qui discrédite sa réelle capacité à peser sur la politique de l’Europe, et dans le même temps, la capacité des citoyens à prendre part aux décisions qui les concernent. Sans parler des lobbys présents au quotidien autour des députés. Les 751 eurodéputés doivent compter avec 11 805 lobbyistes (!), à Bruxelles et Strasbourg.

On peut dans ces conditions se demander dans quelle mesure les parlementaires européens représentent les aspirations populaires ?

Hémicycle du Parlement européen à Bruxelles, DR. L'agrandissement montre Jean-Claude Juncker lors du débat sur l’état de l’Union à la plénière de septembre 2017 à Strasbourg. © Union européenne 2017 - PE, DR.

Pourquoi le Parlement européen est-il partagé entre Bruxelles et Strasbourg ?

Symbole de la réconciliation franco-allemande, Strasbourg a été pour cette raison choisie en 1949 pour accueillir la première institution européenne, le Conseil de l’Europe. La ville est devenue par la suite, en 1952, le siège de la CECA. En 1965, quand la CECA, la CEE et EURATOM ont fusionné, l’Assemblée de cette nouvelle institution est restée à Strasbourg tandis que sa Commission et son Conseil se sont installés à Bruxelles.

Les parlementaires sont de la sorte astreints à des navettes entre les réunions en commission, qui se tiennent à Bruxelles, et les douze séances plénières qui se tiennent à Strasbourg. Il en coûte 114 millions d’euros par an, selon un rapport de 2014 de la Cour européenne des comptes. L'Allemande Annegret Kramp-Karrenbauer, présidente de la CDU, pressentie pour succéder  à Angela Merkel à la chancellerie, en a fait son cheval de bataille et préconise l'abandon de Strasbourg.

Une capacité d’influence devenue conséquente

À leur arrivée à Strasbourg, les nouveaux députés ont pour premier soin de rallier l'une ou l'autre des grandes coalitions transnationales (ou groupes) qui dominent l'assemblée. Ainsi bénéficient-ils de moyens accrus et évitent-ils d'être marginalisés. Deux groupes réunissent jusqu'à maintenant près des deux tiers des élus : le Parti Populaire Européen (PPE, centre droit) et le PSE (Parti Socialiste Européen (PSE, centre gauche).

Chaque député s'inscrit aussi dans une commission parlementaire au sein de laquelle il rédigera des rapports et débattra des propositions émises par la Commission européenne. Les conclusions de la commission est ensuite soumise au vote de l'assemblée en session plénière.

S’ils n’ont pas la possibilité d’initier les lois, les députés européens peuvent en revanche les discuter, les modifier, les réécrire et négocier des amendements avec le Conseil et la Commission. Ils ont ainsi adopté plus de mille textes de lois sur les cinq dernières années. Interdiction du plastique à usage unique, réforme des travailleurs détachés, règlement sur la protection des données... Ils ont notamment su résister aux lobbys automobiles sur le « paquet énergie-climat 2030 » en imposant une diminution de 37,5% des émissions de CO2 pour les voitures neuves.

Dans une certaine mesure, on peut même dire que les députés européens ont davantage de pouvoir que les députés français. D'une part parce que le droit européen prime sur le droit national : la loi française doit se conformer à la loi européenne. D’autre part parce que les députés européens disposent d’une liberté politique bien plus large que les députés nationaux, lesquels, en France par exemple, sont plus ou moins astreints à suivre la ligne de leur parti, qu'ils soient dans l'opposition ou dans la majorité.

Contrairement à la politique nationale, la politique européenne est transpartisane. Les élus européens doivent travailler avec des élus d’autres partis et d’autres nationalités pour faire aboutir leurs projets. À l’échelle de l’Europe, c’est la politique du compromis qui prime, et non la politique partisane.

Se rapprocher des citoyens européens pour les réconcilier avec la politique de l’UE, voilà le grand défi des prochaines années pour le Parlement européens, sous peine de voir sa légitimité démocratique remise en question. Loin des yeux, loin du coeur. Loin du coeur, loin des urnes.


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• 7 février 1992 : traité de Maastricht
Publié ou mis à jour le : 2019-05-25 13:57:48

 
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