L'impossible réforme territoriale

La France compte un total d'environ 600 000 élus (1% de la population totale). C'est un record européen mais il tient à une spécificité nationale : le très grande nombre de communes (35 000, dont la plupart ont quelques dizaines ou quelques centaines d'habitants). Il s'ensuit que les 4/5e des élus sont des conseillers municipaux.

S'il y a confusion administrative, aujourd'hui en France, elle vient clairement de la multiplication au fil de l'eau, dans les dernières décennies, des échelons intermédiaires non démocratiques : pays, communautés de communes, communautés urbaines, communautés d'agglomération, métropoles, syndicats intercommunaux d'économie mixte. 

Leurs dirigeants, désignés en petit comité, cooptés et non élus, ont acquis dans les faits plus de pouvoir que les maires élus des petites communes. Ces dirigeants sont souvent eux-mêmes des élus locaux qui s'attribuent avec ces responsabilités complémentaires des rémunérations d'autant plus opaques et élevées qu'elles ne sont pas soumises au contrôle direct par les électeurs.

Si chaque citoyen connaît son maire, aucun ou presque ne connaît le président de son syndicat intercommunal ou de sa communauté d'agglomération ! Cette situation est on ne peut plus malsaine d'un point de vue démocratique. Elle favorise les petits arrangements entre amis et la corruption. À qui le citoyen d'une petite commune de l'agglomération lyonnaise peut-il s'en prendre si la communauté d'agglomération conclut un contrat ruineux avec un groupe privé ? 

Si l'on devait remettre de l'ordre dans l'organisation territoriale depuis la création des Régions par Vichy, que dirions-nous ?

Artificielles et trop grandes, les Régions n'ont jamais réussi à se donner une identité. Les Français s'identifient d'après leur ville et leur département, jamais par leur Région (sauf peut-être dans le cas de la Bretagne, la Corse ou la Normandie, qui coïncident à peu près avec d'anciennes provinces.

Dans l'objectif de créer ex-nihilo l'équivalent des Länder allemands, les gouvernants de la Ve République ont cherché des compétences qui pouvaient être confiées aux Régions. C'est ainsi qu'il leur ont confié le transport ferroviaire ou aérien, l'enseignement supérieur, les parcs naturels, le soutien à la culture, à la formation professionnelle, à l'industrie et à la recherche. Autant de compétences qui, à vrai dire, pourraient être assumées aussi bien sinon mieux par les départements...

Les départements, faut-il y revenir ? constituent une structure intermédiaire installée dans l'Histoire longue et les mentalités. Ils conservent pleinement leur pertinence comme relais de proximité pour tous les services sociaux et publics.

En moyenne, un département a la taille et la population de deux cantons suisses ; or, ceux-ci, qui sont des modèles de gestion décentralisée, ont plus d'autonomie et de compétences que par exemple les Länder allemands. ce que peut faire un canton suisse, pourquoi un département français ne le pourrait-il pas ?

Rien n'interdirait cependant de supprimer les sous-préfectures. La seule utilité qu'on leur trouve aujourd'hui est de relayer les maires des communes rurales, démunis face au maquis administratif.

Depuis la Seconde Guerre mondiale, l'exode rural et l'urbanisation ont eu raison du maillage territorial hérité du Moyen Âge... La grande majorité des communes françaises ne comptent plus que quelques dizaines ou quelques centaines d'habitants mais conservent leur autonomie de gestion et un budget autonome. Trop petites, elles ne sont plus en mesure de résister à leur déclin.

Un regroupement s'impose pour sauver ce qui peut l'être du tissu rural, dans la Creuse comme dans les Ardennes. Il s'agit de regrouper les communes dans des « supercommunes » de taille convenable (au moins 3 à 8.000 habitants), autour de leur chef-lieu de canton ou de leur agglomération-centre, avec un budget commun et un conseil municipal démocratiquement élu, ainsi que nous le suggérons dans un autre article : Villages en sursis. 

Chaque échelon administratif a le souci d'affirmer son importance et de justifier l'accroissement de ses effectifs et de ses budgets en étendant ses interventions au-delà de ses strictes prérogatives. C'est un phénomène propre à toutes les administrations publiques.... depuis la Commission européenne jusqu'aux intercommunalités.

Il s'ensuit que le « millefeuille territorial » se traduit par un chevauchement des compétences et des responsabilités, source de retards, de lourdeurs et de surcoûts.

Pas un investissement qui ne passe par trois ou quatre échelons, avec autant de signatures et de financements. À tous les échelons territoriaux, les élus bénéficient en effet d'une prégorative aberrante, propre à la France : la « compétence générale », autrement dit le droit d'intervenir dans tous les domaines possibles et imaginables, bien au-delà des compétences propres à leur échelon. 

Les élus locaux s'autorisent des interventions en matière économique sans souci de l'intérêt national et parfois en complète contradiction avec celui-ci. Exemple parmi d'autres : un maire offre à la société Amazon d'importantes aides financières pour implanter une plateforme logistique sur sa commune, avec quelques emplois à la clé, alors que ladite société pratique à fond l'« optimisation fiscale » et « coule » des milliers de librairies à travers le pays.

D'autre part, quand il s'agit de construire un rond-point ou une bibliothèque, chaque responsable politique (maire, présidents de département et de Région, ministre) veut en être, pour des raisons purement électoralistes, afin de figurer sur la photo de l'inauguration, dans le journal local. Il s'ensuit des négociations, des coûts et des retards incommensurables.

On pourrait remédier à ces inconvénients en abrogeant la « compétence générale » par voie constitutionnelle et en délimitant avec rigueur les domaines de compétence de chaque échelon. Un travail d'Hercule.

Un autre handicap de l'organisation territoriale résulte de la fiscalité : chaque collectivité reçoit les recettes de différents impôts collectés sur son territoire : droits de mutation, taxe professionnelle, etc.

Cette disposition aggrave les inégalités entre les communes, à rebours des besoins effectifs : les communes les plus riches, qui bénéficient des recettes les plus élevées, sont aussi généralement celles qui ont le moins de motifs de dépenses du fait d'une population globalement plus aisée que la moyenne. Elle encourage aussi la prodigalité des élus : au contraire des entrepreneurs, qui doivent ajuster leurs dépenses sur leurs recettes, les maires ajustent leurs recettes (les impôts et taxes) sur leurs dépenses !

Pour remédier à ces aberrations, on pourrait, comme dans d'autres démocraties (y compris l'Allemagne !) affecter à chaque collectivité un budget au prorata de sa population... Il est vrai que cette solution contrevient à l'intérêt des élus locaux des communes les plus riches, lesquels sont généralement très influents au Parlement. Là encore, la réforme requiert un travail d'Hercule.

Démocratie à l'allemande avec de grandes Régions ou de mini-États ? Ou démocratie à la suisse ou à l'anglaise avec des départements et des communes revitalisés ?... Sera-t-il donné aux citoyens français de choisir ?