L’assemblée législative caractérise toute démocratie qui se respecte. Elle en est l’organe essentiel. Sous différents noms selon les pays et les époques, elle réunit des personnes élues par les citoyens avec mission de rédiger et voter les lois.
Cette fonction découle de la séparation des pouvoirs, un principe exposé en 1748 par Montesquieu dans L’Esprit des Lois. Il consiste à confier à des organes indépendants les trois pouvoirs par lesquels se définit l’État : pouvoir législatif (la rédaction et le vote des lois), pouvoir exécutif (l'exécution des lois) et pouvoir judiciaire.
En matière d’assemblée législative, la référence est la Chambre des Communes anglaise, l’une des deux composantes du Parlement de Westminster avec la Chambre des Lords. Cette institution puise ses racines dans le Moyen Âge et s’est très progressivement imposée comme contre-pouvoir face au souverain.
Une assemblée très changeante
Les deux premières assemblées législatives modernes sont nées à peu près en même temps :
• À Philadelphie (Pennsylvanie), le 17 septembre 1787, la Constitution des États-Unis institue une Chambre des représentants.
• À Versailles, le 17 juin 1789, les états généraux (dico) se transforment en « Assemblée nationale constituante ».
La dénomination de l’assemblée a souvent changé au fil des révolutions et coups d’État. Depuis 1795, les députés français se réunissent au Palais Bourbon, sur la rive gauche de la Seine. Ils doivent aussi partager le pouvoir législatif avec une « haute assemblée », Conseil des Anciens, Tribunat puis Sénat. Cette disposition est une réponse aux excès de la Terreur sous la Convention. Elle a pour objectif de modérer les députés et d’améliorer la rédaction des lois.
L’enracinement du régime parlementaire se produit sous la IIIème République. Les lois constitutionnelles de 1875 partagent le pouvoir législatif entre la Chambre des députés, élue pour quatre ans au suffrage universel direct, et le Sénat, élu pour neuf ans au suffrage indirect. Les deux chambres ont des attributions très étendues, en matière tant d'initiative des lois que de contrôle du gouvernement dont elles peuvent mettre en jeu la responsabilité.
Après la Seconde Guerre mondiale, la Constitution du 27 octobre 1946 a consacré, comme la précédente, la souveraineté parlementaire et la primauté du pouvoir législatif. Mais, favorisée par un régime électoral qui ne permet pas la constitution de majorités politiques homogènes, l'instabilité ministérielle sera de nouveau la règle jusqu'au retour du général de Gaulle en 1958.
Déclin de la démocratie parlementaire
Les institutions de la Cinquième République ont limité le rôle du Parlement, notamment à travers l’encadrement du régime des sessions parlementaires (deux par an dont la durée globale était de cinq mois), la mainmise du gouvernement sur l’ordre du jour des assemblées et l'encadrement strict des conditions dans lesquelles l’Assemblée peut renverser le gouvernement.
L’exercice du pouvoir par le général de Gaulle, l’élection du président de la République au suffrage universel, l’instauration du quinquennat en 2000 et l’inversion du calendrier électoral en 2001 (qui place les élections législatives dans la foulée de l’élection présidentielle), les dissolutions de 1981 et 1988, enfin la médiatisation à outrance de la vie politique et notamment du chef de l’État ont amoindri le rôle et le poids de l’Assemblée nationale.
Dès les années 1960, le parti gaulliste a été accusé d’être constitué de députés « godillots » qui votaient systématiquement les projets de loi du gouvernement. En 1981, les mêmes reproches furent formulés envers les socialistes après que François Mitterrand a dissous l’Assemblée pour disposer d’une majorité « à sa main ». En 2017, les élus de la République en marche ont dû faire face à des griefs identiques (note). Seul François Hollande n’a pas profité à plein de sa majorité, victime des « frondeurs » de son propre parti. Preuve qu’il est bien difficile pour la formation politique au pouvoir de trouver un juste équilibre entre soumission à l’exécutif et relative autonomie.
L’Assemblée nationale souffre, aux yeux de l’opinion publique, d’être une chambre d’enregistrement notamment lorsque le gouvernement y dispose de la majorité absolue, ou d’apparaître comme un théâtre d’affrontements plus ou moins factices. Périodiquement, non sans une certaine démagogie, revient le débat sur le nombre des parlementaires.
En 2017, Emmanuel Macron s’était engagé à diminuer d’un tiers la quantité de députés et de sénateurs, au motif illusoire de réduire les dépenses de l’État. Il a suggéré aussi d’en élire 20 % à la proportionnelle afin d’assurer une meilleure représentation des partis minoritaires et notamment du Rassemblement national, empêché de conclure des alliances de second tour du fait de son positionnement à l’extrême-droite.
L'Assemblée nationale :
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