Au cœur de Paris, l'un des plus beaux palais hérités de l'Ancien Régime abrite une assemblée parlementaire dont le nom rappelle la Rome antique ou les cités italiennes du Moyen Âge.
Autant dire que le Sénat, qui siège au palais du Luxembourg, est perçu comme une institution sans âge. Pourtant, il n'en est rien...
Le premier Sénat de l'époque contemporaine est apparu aux États-Unis en 1787. En France, le Sénat a été institué en 1799 pour disparaître quinze ans plus tard, à la fin du Premier Empire. Il est réapparu avec le Second Empire, en 1852. Après la chute de Napoléon III, les républicains l'ont rétabli pour complaire aux monarchistes. Emporté par la tourmente en juillet 1940, il a été réhabilité en 1958 par la Ve République.
Le nom du Sénat se réfère à la prestigieuse assemblée qui gouvernait la République romaine avant notre ère. Comme toutes les cités antiques, Rome était en effet dirigée par les représentants des principales familles, des hommes d'expérience généralement âgés, d'où le nom de l'assemblée, dérivé du latin senex, « vieillard ». En Grèce, l'assemblée équivalente était appelée gérousia, du grec gérôn ou géronte.
Mais le Sénat français et ses homologues contemporains n'ont rien à voir avec ces assemblées antiques, n'était le fait que l'on ne peut y entrer avant un certain âge (30, 35 ou 40 ans... 24 ans aujourd'hui en France).
Le bicamérisme aujourd'hui
Aujourd'hui, selon le principe du bicamérisme ou bicaméralisme, la plupart des démocraties disposent d'une seconde chambre législative, qu'elle s'appelle Sénat (Belgique, Canada, Espagne, Italie...) ou autrement : Bundesrat (Allemagne), Conseil des États (Suisse), House of Lords (Angleterre), Conseil de la Fédération (Russie).
Ce mode de gouvernement partage le pouvoir législatif (la rédaction et le vote des lois) entre deux assemblées :
• L'une, la chambre basse, représente le peuple avec des députés élus au suffrage universel direct,
• L'autre, la chambre haute ou seconde chambre, représente soit l'aristocratie (Angleterre), soit les territoires (États-Unis, Allemagne, Suisse, Italie, Espagne, Russie...).
La France se situe plus ou moins dans la seconde catégorie, le mode d'élection des sénateurs faisant d'eux les représentants des maires et principalement des maires ruraux.
Le bicamérisme caractérise l'immense majorité des démocraties actuelles, avec de rares exceptions, qui sont essentiellement des États unitaires (non fédéraux) : Israël, Danemark, Suède, Corée du Sud... à l'exception notable de la Chine populaire.
Aux origines du bicamérisme
Les Anglais, qui sont à l'origine du bicamérisme, n'ont jamais pensé leur système politique. Pragmatiques, ils se sont contentés de l'adapter aux circonstances et, de crise en crise, ont jeté les bases de la première démocratie parlementaire.
Tout commence en 1215 avec la Grande Charte par laquelle les barons qui entourent le roi imposent à celui-ci de requérir leur autorisation chaque fois qu'il aurait à prendre une décision d'ordre fiscal. À la fin du XIIIe siècle, le roi ouvre ce Grand Conseil aux représentants des bourgs et des comtés. Au siècle suivant est officialisée la séparation entre chambre des Lords et chambre des Communes.
C'est seulement après une phase révolutionnaire, à la fin du XVIIe siècle, que se met en place une stricte séparation des pouvoirs entre le Parlement et le trône. Au XVIIIe siècle, l'avènement de souverains allemands, faibles et peu intéressés par les affaires anglaises, assure la primauté au Parlement et plus précisément à la chambre des Communes. Ses députés réussissent à imposer au roi le Premier ministre de leur choix.
Rien de tel en France où les états généraux institués par Philippe le Bel ne vont être réunis que dans les périodes de crise aigües. Ils n'auront la faculté de se transformer en assemblée représentative permanente qu'en juin 1789, contre l'avis du souverain...
Notons qu'en Angleterre, un ministre ne peut intervenir devant une chambre du Parlement de Westminster que s'il en est issu. C’est pourquoi le Premier ministre est toujours parlementaire, sans quoi il n’aurait d’accès à aucune des deux chambres et pourrait tout juste y être « auditionné » sans pouvoir répondre.
Si le Premier ministre est un lord, il « gouverne depuis la chambre des Lords » et délègue à l’un de ses ministres membres de la chambre des Communes le soin d’y défendre ses projets de lois : c’est le rôle que tint Benjamin Disraeli dans le gouvernement de lord Derby, ce qui lui permit d’acquérir une telle importance politique qu’il fut finalement désigné comme successeur au poste de Premier ministre, alors qu’il n’y avait guère vocation à cause de son patronyme israélite.
Après Lord Salisbury parti en 1903, tous les Premiers ministres anglais ont « gouverné depuis la chambre des Communes » (et sir Alec Douglas Home a même renoncé en 1963 à son titre de pair à vie pour pouvoir siéger et gouverner depuis la chambre des Communes), ce qui confirme la perte d’influence de la seconde chambre anglaise.
De la théorie à la pratique
Le bicamérisme a été théorisé par Charles de Montesquieu dans un chapitre célèbre de L'Esprit des Lois (1748) : De la Constitution d'Angleterre (Livre XI, chapitre 6).
Comme l'indique le titre du chapitre, le philosophe bordelais s'est très directement inspiré de la monarchie anglaise, avec un souverain qui représente le pouvoir exécutif (exécution des lois) et deux assemblées qui se partagent le pouvoir législatif : la chambre des Communes et la chambre des Lords. La première réunit les élus des communes, autrement dit du peuple ; la seconde les représentants de la haute noblesse.
La justification du bicamérisme est magnifiquement exposée par Montesquieu en quelques lignes :
« Il y a toujours dans un État des gens distingués par la naissance les richesses ou les honneurs; mais s'ils étaient confondus parmi le peuple, et s'ils n'y avaient qu'une voix comme les autres, la liberté commune serait leur esclavage, et ils n'auraient aucun intérêt à la défendre, parce que la plupart des résolutions seraient contre eux. La part qu'ils ont à la législation doit donc être proportionnée aux autres avantages qu'ils ont dans l'État : ce qui arrivera s'ils forment un corps qui ait droit d'arrêter les entreprises du peuple, comme le peuple a droit d'arrêter les leurs.
Ainsi, la puissance législative sera confiée, et au corps des nobles, et au corps qui sera choisi pour représenter le peuple, qui auront chacun leurs assemblées et leurs délibérations à part, et des vues et des intérêts séparés. »
C'est aux Américains, grands lecteurs de Montesquieu, qu'il revient de mettre en application ses préceptes dans la Constitution des États-Unis de 1787. Mais, faute d'aristocratie, ce sont les États qui délèguent des sénateurs dans la capitale fédérale, à raison de deux sénateurs par État quelle que soit sa taille. Ainsi sont préservées les prérogatives des États face à la Chambre des représentants, la chambre basse du Congrès.
Les sénateurs américains, aujourd'hui au nombre de cent (pour 50 États), sont des hommes d'expérience dotés d'une aura manifeste, et l'on pourrait dire du Sénat des États-Unis, comme autrefois du Sénat romain, qu'il a l'allure d'une « assemblée de rois » !
Les aléas du bicamérisme en France
Deux ans seulement après le vote de la Constitution américaine, le 17 juin 1789, à Paris, les états généraux se proclament Assemblée nationale. Le 9 juillet 1789, les députés s'attribuent aussi la qualité d'Assemblée constituante. Dans la Constitution qu'ils entreprennent de rédiger, ils oublient les préceptes de Montesquieu et s'en tiennent à une Assemblée législative unique. Celle-ci ayant échoué, elle est remplacée par une nouvelle assemblée, la Convention, qui va déboucher sur une dictature brève mais sanglante et quelque peu traumatisante.
La leçon ayant porté ses fruits, les survivants de la Convention mettent en place en 1795 un nouveau régime, le Directoire, avec, cette fois, deux assemblées législatives. François-Antoine Boissy d'Anglas, rapporteur de la Constitution du 5 fructidor An III, met les points sur les i : « Je m’arrêterai peu de temps à retracer les dangers inséparables de l’existence d’une seule assemblée, j’ai pour moi votre propre histoire et le sentiment de vos consciences (...). Il faut opposer une digue puissante à l’impétuosité du corps législatif, cette digue, c’est la division des deux Assemblées ».
Voici donc un Corps législatif composé d'un Conseil des Cinq-Cents, avec des députés élus au suffrage censitaire, et d'un Conseil des Anciens, avec des membres d'au moins 40 ans (un âge canonique !), renouvelés par tiers tous les ans. Ils peuvent rejeter les résolutions du Conseil des Cinq-Cents et élisent les Directeurs du pouvoir exécutif.
Quatre ans plus tard, le Directoire est renversé par le général Bonaparte. La Constitution du 22 frimaire An VIII établit le Consulat.
Le bicaméralisme est conservé et même étendu avec non plus deux mais trois assemblées qui vont abandonner la réalité du pouvoir au Premier Consul et plus tard à l'Empereur : le Sénat conservateur, le Tribunat et le Corps législatif ! Tous ces noms fleurent bon le retour à la mode de la Rome antique.
Les premiers sénateurs ne sont pas élus mais nommés par les Consuls. Les suivants sont cooptés ou nommés de droit en leur qualité de hauts dignitaires du régime. Dépourvus de toute autorité, ils n'en bénéficient pas moins de rémunérations très confortables. Ingrats envers leur bienfaiteur Napoléon, ils n'hésitent pas à proclamer sa déchéance le 3 avril 1814.
En restaurant la monarchie, en 1814, le roi Louis XVIII établit un bicamérisme de type anglais avec une Chambre des députés et une Chambre des pairs dont les membres sont pour partie héréditaires et pour partie nommés à vie. Elle va accueillir entre autres François-René de Chateaubriand et Victor Hugo, poètes engagés en politique.
Le bicamérisme connaît une éclipse avec la Révolution de Février (1848) qui instaure la Seconde République. Il est rétabli par Louis-Napoléon Bonaparte avec la Constitution du 14 janvier 1852 qui instaure le Second Empire. Comme sous le Premier Empire, le nouveau Sénat est occupé par des dignitaires grassement rémunérés. Ceux-là du moins resteront fidèles à leur maître et lui adresseront encore un témoignage d'adhésion le 4 septembre 1870, jour de naissance de la IIIe République.
Les vainqueurs du jour, tiraillés entre républicains et monarchistes, dissolvent le Sénat impérial mais ne tardent pas à en reconstituer un nouveau avec les lois constitutionnelles votées le 30 janvier 1875.
Ils établissent une Assemblée nationale composée de deux chambres : la Chambre des députés et le Sénat. Les sénateurs sont renouvelés par tiers tous les trois ans par un collège électoral constitué d'un délégué par commune, quelle que soit la population de celle-ci ! Ce mode d'élection fait du Sénat le représentant de la France rurale, conservatrice et monarchiste.
Le Sénat fait jeu égal avec la Chambre des députés pour le vote des lois (ainsi bloquera-t-il pendant dix ans la loi Caillaux sur l'impôt sur le revenu). Par ailleurs, députés et sénateurs, réunis à Versailles, élisent le président de la République tous les sept ans. Bel exemple d'équilibre des pouvoirs au sein du corps législatif.
Georges Clemenceau, d'abord hostile au Sénat, se fait finalement élire à la Chambre haute en 1902 : « Ancien adversaire du Sénat, je suis aujourd'hui sénateur pour ma punition ».
Plus sérieusement, il justifie l'existence de la deuxième chambre en ces termes : « Je croyais le peuple toujours raisonnable. J'en suis revenu. Les événements m'ont appris qu'il fallait laisser au peuple le temps de la réflexion ; le temps de la réflexion, c'est le Sénat ».
Ce système va perdurer jusqu'à l'octroi des pleins pouvoirs au maréchal Pétain, le 10 juillet 1940, soit pendant soixante-cinq ans, un record que la Ve République n'atteindra qu'en 2024... si elle tient jusque-là.
Après une seconde éclipse pendant l'Occupation allemande, le bicamérisme est rétabli par la Constitution du 27 octobre 1946 qui établit la IVe République, avec une chambre haute appelée Conseil de la République, élue au suffrage indirect par les représentants des collectivités territoriales mais seulement dotée d'un modeste rôle consultatif.
Le général de Gaulle, de retour au pouvoir, réintroduit un bicamérisme plus authentique avec la Constitution du 4 octobre 1958.
Elle établit un Parlement qui vote la loi, contrôle l'action du gouvernement et évalue les politiques publiques. Il comprend l'Assemblée nationale et le Sénat : « Le Sénat, dont le nombre de membres ne peut excéder trois cent quarante-huit, est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République ».
Les sénateurs sont aujourd'hui renouvelés par moitié tous les trois ans par un collège de « grands électeurs » qui, dans chaque département, inclut les parlementaires, les conseillers généraux et régionaux et les délégués des conseils municipaux, avec une assez nette surreprésentation des collectivités rurales.
Dans l'esprit des rédacteurs de la Constitution, le Sénat devait être un soutien pour le président de la République en cas de conflit avec l'Assemblée nationale. Au lieu de cela, le Sénat manifesta son opposition au général de Gaulle dès que celui-ci voulut en 1962 que le président de la République soit désormais élu au suffrage universel.
Le président du Sénat Gaston Monnerville, petit-fils d'esclave originaire de Guyane, qualifia le projet de « forfaiture ».
Quelques années plus tard, le général de Gaulle projeta de fusionner le Sénat et le Conseil économique et social en vue de créer une assemblée purement consultative...
Du fait de l'échec de son référendum, le 27 avril 1969, il démissionna aussitôt et le président du Sénat assura l'intérim à l'Élysée comme prévu par la Constitution. Il s'agissait d'Alain Poher, celui-ci ayant succédé à Gaston Monnerville quelques mois plus tôt, le 3 octobre 1968.
Depuis ce malheureux référendum, l'exécutif français se garde de remettre en cause les prérogatives du Sénat, se contentant de modifier à la marge le mode d'élection des sénateurs.
Le bicamérisme dans le monde
Le Sénat des États-Unis a un pouvoir équivalent à celui de la Chambre des représentants, aucune loi ne pouvant être ratifiée sans son accord. C'est une quasi-exception dans le monde actuel. Les seuls autres pays où la chambre haute fasse jeu égal avec la chambre basse sont la Suisse et l'Italie (Sénat).
En Suisse, le Conseil des États compte deux représentants par canton et un par demi-canton. En Italie, le Sénat de la République représente les vingt régions du pays selon un mode d'élection très complexe.
Dans la plupart des autres pays, la chambre haute examine les projets de lois après la chambre basse. Si l'une des chambres amende le projet de loi, celui-ci est une nouvelle fois soumis au vote de l'autre chambre. C'est le principe de la « navette ». En cas d'obstruction persistante après plusieurs lectures par la seconde chambre, ce sont les députés de la chambre basse qui ont le dernier mot. Et eux seuls peuvent faire tomber le gouvernement.
En Italie, Matteo Renzi est en train de revenir sur une particularité qui prévoit la responsabilité du président du Conseil devant chacune des deux chambres, ce qui explique que Romano Prodi soit tombé devant le Sénat de la République.
L'Angleterre, qui a inventé le bicamérisme, a singulièrement réduit sa portée en dépouillant peu à peu la chambre des Lords de l'essentiel de son pouvoir. Pas plus que le Sénat en France, elle ne peut faire tomber le gouvernement, ce privilège étant réservé à la chambre basse.
Dès 1713, la reine Anne a vaincu l'hostilité des Lords à un projet de traité de paix en créant douze nouveaux lords évidemment favorables à son projet et qui ont fait basculer la majorité. Aujourd'hui, la Chambre est pléthorique avec plus de 750 lords nommés à vie par différentes instances (Life peers), à l'exception d'un reliquat de 92 lords héréditaires et de 25 évêques et archevêques (Lords Spiritual).
En France, le véritable pouvoir du Sénat tient aux accessoires de sa fonction principale : intérim du président de la République par celui du Sénat, droits de nomination au Conseil Constitutionnel et dans d’autres instances, enfin majorité des 3/5e des suffrages exprimés requise au Congrès (réunion de l’Assemblée Nationale et du Sénat) pour les révisions constitutionnelles.
Pour le reste, en Francecomme ailleurs, la seconde chambre garde toute son utilité pour tempérer les excès de la première. Elle évite que les projets de loi puissent être votés en première lecture, à la va-vite. Par ses relectures précautionneuse des projets de loi, avec son légendaire « train de sénateur », le Sénat français arrive ainsi à amender les lois dans le bon sens puisque les deux tiers de ses amendements sont en définitive retenus.
Des voix s'élèvent régulièrement en France pour réclamer la suppression du Sénat ou sa transformation en simple assemblée consultative selon le souhait du général de Gaulle.
Sans doute la République française pourrait-elle déjà faire l'économie du Conseil économique, social et environnemental dont l'utilité ne coule pas de source dans l'actuelle pléthore d'instances consultatives. Sans doute pourrait-elle aussi réduire de façon drastique le nombre de sénateurs, ce qui rehausserait le prestige de l'institution (le Sénat des États-Unis a cent membres pour une population cinq fois supérieure à la France).
Mais quant à supprimer le Sénat, il s'agit d'une ineptie qui pourrait aggraver la logorrhée législative actuelle de l'Assemblée nationale : des lois trop nombreuses, bâclées et généralement inapplicables.
La suppression du Sénat aggraverait le défaut majeur de la Ve République vieillissante : une majorité parlementaire élue sur le nom du président de la République, dans la foulée de son élection.
Les députés étant redevables de leur élection au président ne peuvent rien lui refuser, ce qui revient à lui donner un pouvoir quasi-absolu pendant toute la durée de son mandat. C'est tout le contraire de la démocratie anglaise où les députés ne craignent pas de renverser l'exécutif même s'il est de leur bord, dès lors que sa politique se révèle par trop calamiteuse et impopulaire.
Plus grave encore, la suppression de la Haute Assemblée priverait de voix et de recours la France des campagnes et des villes petites et moyennes à un moment où elle est plus que jamais menacée.
Depuis plusieurs décennies, cette « France périphérique », bien que majoritaire, est en effet victime d'une politique qui privilégie systématiquement les métropoles et les banlieues, fussent-elles « sensibles » (voir l'analyse du géographe Christophe Guilluy).
La suppression des tribunaux ruraux et celle, annoncée, des départements illustrent cette politique, de même que le retard apporté au regroupement des communes, qui permettrait au monde rural de se restructurer autour d'entités administratives fortes. Sans surprise, ceux qui promeuvent cette politique de la « terre brûlée » figurent aussi parmi les partisans les plus ardents de la suppression du Sénat.
Vos réactions à cet article
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HOUDAS (20-09-2017 10:24:42)
Bel article comme d'habitude,pour ma part je suis partisan de la baisse du nombre de Sénateurs,une centaine suffirait mais avec plus de pouvoir ,c'est à dire qu'en dernière lecture le vote des Sé... Lire la suite
DERAS André (19-09-2017 14:41:21)
Il y a trop de députés et il y a trop de sénateurs en France, cela nous coute une fortune. Aux Etats Unis ils sont 100 et en France je me demande pourquoi il en faut autant ! C'est identique pour l... Lire la suite
Mimi 1260 (06-12-2016 14:09:28)
De Gaulle avait raison de vouloir réformer le Sénat qui , à part de donner un Président par intérim , ne sert à rien puisque c'est l'Assemblée Nationale qui , en dernier ressort , a le dernier ... Lire la suite
JEAN MUNIER (29-09-2014 09:25:41)
Pour compenser la surreprésentation des commune rurales , les villes ont des grands électeurs...qui ne sont pas élus par le peuple.De plus les Maires cumulant plusieurs mandats mais ne pouvant vote... Lire la suite
Boutté (29-09-2014 07:57:10)
Voila qu'après deux ans et demi de silence sur l'utilité de cet organisme la question se pose à nouveau . . . bizarre !
Guy Martin (29-09-2014 07:54:56)
La conclusion relative à la réforme souhaitable du mode d'élection des sénateurs peut être complétée par les observations suivantes. D'une part, considérer qu'il y aurait un "retard (...... Lire la suite