15 janvier 1790

La France est divisée en 83 départements

L'Assemblée nationale constituante, qui gouverne la France depuis les débuts de la Révolution, a pris un décret dès le 22 décembre 1789 pour réformer l'organisation du royaume. Le 15 janvier 1790, ce décret aboutit sur la création des départements. Leur nombre est initialement fixé à 83.

Ce nouvel échelon administratif et démocratique, bien enraciné dans l'Histoire, entre la commune et l'État, sera appelé à un vif succès même si des voix s'élèvent aujourd'hui pour réclamer sa suppression (note).

Fabienne Manière

Ancien Régime et confusion administrative

Les lettres patentes de Louis XVI, le 4 mars 1790, ont recensé plus de soixante-dix provinces de taille très inégale. Mais il ne s'agit que d'entités héritées des aléas de l'Histoire, auxquelles se sont substituées au fil du temps des divisions plus opérationnelles : les gouvernements militaires et les généralités administratives.

Sur les quarante gouvernements militaires, trente-deux correspondent à des provinces historiques et huit à des places fortes. Les gouverneurs, issus de la haute noblesse et portés à la rébellion, sont en 1789 réduits à des fonctions d'apparat.

Au contraire, les trente-quatre généralités, désignées par leur chef-lieu, sont dirigées par des intendants tout-puissants, lointains héritiers des « chevauchées des maîtres des requêtes » du XVIe siècle. De Colbert, en 1642, ils ont obtenu le pouvoir de déléguer leur autorité. Ils n'ont eu de cesse dès lors de restreindre les privilèges (dico) des villes et des états provinciaux, au bénéfice du roi et de la centralisation, ce qui leur a valu en général une grande impopularité.

Ajoutons à cela les diocèses, au nombre de 135, les treize parlements et également les bailliages judiciaires...

Toutes ces circonscriptions héritées d'un millénaire d'Histoire s'enchevêtrent et diffèrent par leur statut. On distingue ainsi les pays d'élection des pays d'états. Les pays d'états correspondent aux régions les plus récemment rattachées au royaume. Ils ont conservé à ce titre leurs institutions propres (états provinciaux, parlements...). Ils sont moins imposés que les pays d'élection.  

« La France est une agrégation inconstituée de peuples désunis » en conclut Mirabeau, au début de la Révolution...

Projet du comité de constitution présenté le 29 septembre 1789 par Sieyès et Thouret

Redécoupage administratif

La Constituante décide de mettre fin à cette confusion. Son initiative s'inscrit dans le droit fil des propositions émises par des ministres et conseillers de Louis XV et Louis XVI, le marquis d'Argenson, Turgot, l'économiste Guillaume Le Trosne et l'abbé Sieyès.

Ce dernier, devenu député, prend l'initiative, le 7 septembre 1789, de suggérer à l'Assemblée un « plan de municipalités et de provinces » tel que « la France puisse former un seul tout, soumis uniformément, dans toutes ses parties, à une législation et à une administration commune » en mettant en garde contre un État fédéral qui serait « composé d'une multitude de républiques unies par un lien politique quelconque ».

Un « Comité de constitution » présidé par Jacques Guillaume Thouret est chargé de redessiner la carte de France.

Différents projets sont soumis à l'avis de l'Assemblée, comme ci-dessus, avec des circonscriptions géométriques sous forme de carrés de 18 lieues de côté (70 km) à l'image des États américains.

Le sage Mirabeau s'y oppose avec véhémence : « Je demande une division qui ne paraisse pas, en quelque sorte, une trop grande nouveauté ; qui, si j'ose le dire, permette de composer avec les préjugés et même avec les erreurs, qui soit également désirée par toutes les provinces et fondée sur des rapports déjà connus ». Ses vœux seront pleinement exaucés par le compromis déposé par Thouret.

Les nouvelles divisions sont baptisées « départements », d'un vieux mot français qui appartient au vocabulaire administratif depuis François Ier. Leurs limites respectent dans la plupart des cas les anciennes provinces. C'est ainsi que la Bretagne et la Normandie sont divisées en cinq départements chacune.

La taille des départements est telle que chaque administré puisse accéder à son chef-lieu et en revenir en une journée de cheval au maximum. C'est la façon de l'époque de définir l'échelon de proximité.

Est-ce à dire que les départements seraient devenus trop petits à l'ère de l'automobile ? Que dire alors des cantons suisses, en moyenne deux fois plus petits et deux fois moins peuplés ?... Aujourd'hui, où tout s'accélère, nous exigeons que le délai pour une formalité administrative soit ramené à un maximum d'une demi-journée, y compris le transport en automobile et le temps d'attente au guichet. De ce point de vue, le département demeure une circonscription de taille raisonnable. Il satisfait aussi au combat pour le climat en limitant les parcours automobiles et les consommations de carburant.

Sans s'en douter, les députés de la Constituante ont recréé les anciens pays (ou pagii) de la Gaule d'avant les Romains. La preuve en est dans la coïncidence entre le nom de nombreux chefs-lieux de département et celui des tribus gauloises locales. Amiens évoque les Ambiens, Beauvais les Bellovaques, Cahors les Cadurques, Nantes les Namnètes, Paris les Parisii, Poitiers les Pictones, Reims les Rèmes, Soissons les Suessiones, Tarbes les Tarbelles, Vannes les Vénètes... Sur les 60 Nations gauloises des Trois-Gaules (hors la Narbonnaise), 27 avaient pour centre urbain un actuel chef-lieu de département !

On retrouve les prémices des départements à l'époque carolingienne dans les cent comtés mis en place par Charlemagne à travers son empire ! À la différence de la plupart de nos hommes politiques et énarques, l'historien Jules Michelet a bien perçu cette étonnante correspondance : « Chose bizarre ! nos quatre-vingt-six départements répondent, à peu de chose près, aux quatre-vingt-six districts des capitulaires, d’où sont sorties la plupart des souverainetés féodales, et la Révolution, qui venait donner le dernier coup à la féodalité, l’a imitée malgré elle » (Jules Michelet, Tableau de la France, 1861).

Dans la plus grande partie de la France, des pays gaulois aux départements de la Révolution en passant par les comtés carolingiens, ce sont à peu près les mêmes découpages administratifs que l'on retrouve ainsi au fil de deux mille ans. Cette permanence ne doit rien au hasard. Elle résulte de la très large consultation qu'a opérée le « Comité de division » en envoyant des milliers de lettres aux notables des paroisses et des villes. Ces derniers ont exprimé le souci de retrouver les cohésions territoriales liées au peuplement, au relief et au sol (vallées, montagnes, plaines), celles des pays et des comtés.

Bien que baptisé de façon assez peu poétique en reprenant le plus souvent le nom du cours d'eau du chef-lieu, le département est de ce fait la circonscription la mieux enracinée dans l'Histoire de France. Il l'est davantage que la commune, héritière des anciennes paroisses apparues au tournant de l'An Mil et beaucoup plus, évidemment, que les anciennes provinces, sans arrêt remodelées sous l'Ancien Régime au gré des mariages et des héritages.

Surprenante Vendée

Des 83 départements créés par l'Assemblée constituante, la Vendée est l'un de ceux qui s'est acquis la plus forte identité. On a pu écrire de lui : « Vendée : le seul département qui soit devenu une province » (Louis Chaîgne).

Constitué à partir du Bas-Poitou, le département de la Vendée tire son nom d'un affluent de la Sèvre niortaise qui baigne Fontenay-le-Comte, le chef-lieu initial. Plus tard, Napoléon a déplacé le chef-lieu à La Roche-sur-Yon, un bourg plus central, rebaptisé Napoléon-Vendée puis Bourbon sous la Restauration avant de reprendre son ancien nom sous la IIIe République.

Précaire autonomie

Les départements créés par l'Assemblée constituante sont d'abord dirigés par un conseil de 28 membres assisté d'un directoire de 8 membres et d'un procureur général syndic chargé de faire appliquer les lois. Conseillers et procureurs sont élus pour deux ans par les citoyens actifs (ceux qui paient au fisc l'équivalent d'au moins dix journées de travail).

Ils sont divisés en districts, eux-mêmes dirigés par un conseil élu de douze membres, et en communes, au nombre de 44 000. Les villes de plus de 25 000 habitants sont pour leur part découpées en sections.

Les assemblées locales et départementales bénéficient d'une très grande autonomie du fait que leurs membres sont élus - et non pas nommés par le gouvernement central comme les intendants des généralités de l'Ancien Régime.

Mais, très vite, dès 1792, la nouvelle assemblée de la Convention limite leurs prérogatives en les soumettant à l'autorité d'un représentant en mission issu de ses rangs et muni de pouvoirs discrétionnaires. Par la loi du 4 décembre 1793, elle remplace aussi les procureurs des communes par un « agent national » à ses ordres.

Sous le Consulat, par la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800), Bonaparte institue enfin le « préfet » à la tête des départements. Nommé par le gouvernement, il est le véritable héritier des anciens intendants et la clé de voûte de la centralisation dite napoléonienne.

Deux siècles plus tard, les départements se voient contestés au profit de nouvelles collectivités territoriales, les Régions...

Le département, un échelon sentimental et vital

Au fond d'eux-mêmes, les Français restent très attachés à cette circonscription héritée de la Révolution, avec des réminiscences gauloises et carolingiennes. Elle demeure la principale circonscription de référence (administrations de proximité, plaques minéralogiques, statistiques...). Grâce à elle se maintient tant bien que mal le vieux maillage urbain et rural face à la croissance débridée de quelques métropoles régionales et au maëlstrom de la mondialisation.

« Les citoyens ont besoin de se raccrocher à une échelle de territoire où ils peuvent avoir l'impression de contrôler les organes de décision. Une échelle de solidarité. D'une certaine façon, cela explique la réussite administrative et psychologique des départements, qui bénéficient d'un attachement de leurs habitants d'autant plus grand à l'heure de la mondialisation », note Michel Collardelle, directeur du musée des civilisations de l'Europe et de la Méditerranée (Mucem), spécialiste des patrimoines culturels locaux. « Et puis regardez ce qui se passe en Seine-Saint-Denis, où les jeunes ne disent même plus qu'ils habitent le 93 mais le neuf-trois. C'est un phénomène extraordinaire. Ne se sentant pas reconnus par la société, ils se sont inventé une identité à partir de leur département pour exister en tant qu'individus », insiste-t-il (« Des départements protestent contre la réforme des plaques d'immatriculation », La Croix, 28 janvier 2008, page 5) .

Publié ou mis à jour le : 2020-01-03 11:17:26

 
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