1er au 22 juillet 1944

Tandis que la Seconde Guerre mondiale se poursuit avec rage, tant sur le front européen que dans le Pacifique, une conférence financière réunit les représentants de 44 nations alliées à Bretton Woods (New Hampshire, États-Unis). Après trois semaines de travaux, elle se conclut le 22 juillet 1944 en mettant en place un nouveau système financier destiné à corriger l'instabilité monétaire d'entre les deux guerres mondiales.

Les accords de Bretton Woods se soldent par la création du Fonds Monétaire International (FMI) et de la Banque Mondiale (BIRD, Banque Internationale pour la reconstruction et le développement). Ils inaugurent une longue période de stabilité monétaire qui perdurera pendant 27 ans, jusqu'à  la fin de la convertibilité-or du dollar par le président Nixon. Ils mourront pour de bon avec les accords du Plaza, quatre décennies plus tard.

La conférence de Bretton Woods consacre un nouveau rapport de force géopolitique à l'avantage des États-Unis à l'issue des deux guerres mondiales.

En 1913, le Royaume-Uni dominait encore le monde de la toute-puissance de son empire et de son industrie. Mais, contraint à un effort démesuré pendant la Première Guerre mondiale, il allait devoir céder la première place aux États-Unis.

Sa monnaie, la livre sterling, qui était avant la guerre une référence respectée, allait être sérieusement ébranlée par le fait que le Royaume-Uni avait dû s'endetter massivement auprès des États-Unis pour acquérir les armes et les fournitures indispensables à sa survie.

La paix revenue, la conférence économique internationale de Gênes de 1922 confirme la primauté de l'étalon-or : toutes les monnaies sont évaluées en référence à l'or et les banques centrales doivent être en mesure de donner leur équivalent en or à quiconque en fait la demande.

Elles s'obligent donc les unes et les autres à disposer de réserves d'or suffisantes pour pallier à des demandes de remboursement. Le taux de couverture, qui désigne la valeur des réserves en or rapportée à la masse de monnaie fiduciaire en circulation (billets et pièces), dépend de la confiance que les agents économiques portent à la santé et à la solidité de l'État concerné.

Le krach de Wall Street de 1929 met à nu les faiblesses des pays européens, très affectés par la Grande Guerre. Confrontés à une dégradation de leurs échanges commerciaux, les uns et les autres s'engagent dans des politiques de rigueur. Ils tentent de baisser les salaires et réduire les dépenses publiques dans l'espoir de maintenir le taux de couverture en or qui garantit la valeur de leur monnaie mais cela n'a d'autre effet que d'aggraver la crise.

Dès 1931, la Grande-Bretagne suspend la convertibilité en or de la livre sterling et dévalue sa monnaie pour redresser sa balance commerciale. Son exemple fait boule de neige et les États-Unis eux-mêmes suspendent en 1934 la convertibilité du dollar et dévaluent celui-ci... 

Quand arrive la Seconde Guerre mondiale, le gouvernement britannique est néanmoins une nouvelle fois obligé de puiser dans ses réserves de devises et d'or pour se fournir auprès des États-Unis. Ces réserves ne suffisant pas, il doit aussi céder ses avoirs à la Bourse de New York.

Cela ne suffisant toujours pas, il doit également procéder à des achats à crédit, ce à quoi s'opposent les « lois de neutralité » par lesquelles les Américains s'interdisent de commercer avec des pays en guerre ! Pour les contourner, le président Roosevelt fait voter la loi du prêt-bail ou Lend-Lease Act en mars 1941, qui autorise les industriels américains à louer (sic) des équipements et des armes à l'Angleterre et à « tout pays dont le président jugerait la défense essentielle pour la sécurité des États-Unis » sous réserve qu'ils les restituent à la fin de la période d'utilisation !  

Sur la base de cette loi, Londres et Washington négocient un accord de prêt-bail. La négociation se complique par le fait que l'accord doit contourner la loi Johnson du 13 avril 1934, votée au début de la présidence Roosevelt : elle interdit de prêter de l'argent à des pays n'ayant pas déjà payé leurs anciennes dettes, ce qui est le cas du Royaume-Uni.

Les États-Unis profitent de leur position de force pour introduire dans l'accord l'abolition de tout protectionnisme britannique à l'encontre de leurs industriels. Son article VII demande de « s’assurer de l’absence de toute discrimination à l’encontre des importations de tout produit venant de l’autre pays ». Londres se résigne à signer l'accord en février 1942. En pleine surchauffe du fait de la guerre, les industriels américains voient ainsi s'ouvrir les nouveaux marchés de l'empire britannique (le quart de la planète !). 

Forts de ce succès, les Américains songent à un nouveau système monétaire international en remplacement du système issu de la conférence de Gênes.

L'étalon-or ayant failli, il va falloir le réformer. C'est à quoi ils s'attellent dès que se profile la défaite de l'Axe Berlin-Tokyo.

À partir de l'été 1942, le Chancelier de l'Échiquier britannique et le Secrétaire du Trésor américain, en charge des questions économiques et financières au sein de leur gouvernement, entament d'âpres négociations par le biais de leurs conseillers respectifs. Le premier est le prestigieux économiste John Maynard Keynes, le second, moins connu, est Harry Dexter White, un proche du très influent Secrétaire du Trésor Henry Morgenthau Jr. 

Soucieux des intérêts de son pays, Keynes préconise une organisation multilatérale qui laisse à chaque pays une certaine marge de manoeuvre économique, commerciale et monétaire.

Quelque peu visionnaire et en tout cas audacieux, il suggère d'en finir avec l'or, qu'il qualifie de « relique barbare », et de le remplacer par un étalon monétaire international purement conventionnel, le bancor, qui serait géré par une institution internationale multilatérale.

Toutes les devises nationales seraient évaluées par rapport au bancor et en cas de déficit commercial occasionnel, un pays pourrait obtenir des prêts conséquents de l'institution internationale pour soutenir le cours de sa monnaie. En cas de déficit durable, l'institution pourrait procéder à un réajustement des cours des monnaies, chacun étant appelé à faire un effort, tant les pays débiteurs (ou déficitaires) que les pays créditeurs (avec un commerce excédentaire).

Tout cela est radicalement opposé aux visées de White. Celui-ci a pris acte de ce que les États-Unis sont devenus le créancier de la planète et ont à ce titre leur mot à dire sur les politiques de leurs partenaires. Il n'est que temps qu'ils tirent enfin le bénéfice de leur engagement dans la guerre.

White veut donc un système centralisé et rigide avec des taux de change fixes par rapport à l'or... et au dollar, avec une institution supranationale qui propose des prêts aux pays en déficit commercial à des conditions très strictes. Généreux, il propose aussi la création d'une banque d'investissement pour aider à la reconstruction des pays ravagés par la guerre.

Pendant près de deux ans, les négociations se poursuivent de manière feutrée mais non moins âpre dans les couloirs des ministères. Le 23 juin 1944, le point de vue de White l'ayant largement emporté, une première réunion internationale se tient à Atlantic City afin d'informer les délégations étrangères des décisions prises.

Le 1er juillet 1944 enfin, un train emporte pas moins de sept cents personnes (économistes, fonctionnaires, diplomates, journalistes...) vers la station de sports d'hiver de Bretton Woods (Carroll, New Hampshire), à près de mille kilomètres au nord de Washington. C'est là, dans le luxueux hôtel Mount Washington, que White a bien voulu organiser l'ultime conférence, par égard pour son adversaire Keynes qui a le coeur fragile et ne supporte pas les chaleurs estivales de la capitale !  

La conférence elle-même est de pure forme, le scénario en ayant été écrit par les Américains. White s'attribue la présidence de la commission la plus importante, celle qui doit mettre en place l'institution monétaire, le futur FMI. Keynes reçoit la présidence de la commission de la future Banque mondiale. Une troisième commission travaille sur une organisation mondiale du commerce mais ses travaux n'aboutiront pas, du moins pas dans l'immédiat. Il faudra attendre très précisément un demi-siècle pour que l'OMC sorte de terre, en 1994. 

C'est l'occasion pour Harry Dexter White de réussir son coup de maître. Il fait adopter par les financiers de sa commission, qui n'y comprennent goutte, le principe que les pays devront déclarer la parité de leur monnaie en or « ou en une devise convertible en or ». Après la guerre, en manque  d’or à donner en échange de leurs devises si leur parité était déclarée en or, tous les pays vont de fait déclarer leur parité en dollar, faisant de la monnaie américaine le cœur du système. Ainsi sera institutionnalisée la domination du dollar, en vertu de la formule : « dollar as good as gold » (« le dollar est aussi bon que l’or ») !

L'étalon-or d'avant-guerre est abandonné au profit d'un étalon-change or (le « Gold Exchange Standard ») qui accorde une place prépondérante au dollar. Ce n'est plus par rapport à l'or que les différentes monnaies seront référencées mais par rapport au dollar, celui-ci seulement étant indexé sur l'or.

Le Secrétaire du Trésor Henry Morgenthau Jr va pouvoir conclure la conférence avec un discours lénifiant à souhait : « Le Fonds monétaire international est né. Ce résultat est l’inhabituelle parfaite démonstration faite au monde que 44 pays peuvent se rassembler pour aplanir leurs divergences et décider de la façon dont ils vont travailler ensemble pour régler les problèmes monétaires del’après-guerre. »

À partir de 1958, date à laquelle le système de Bretton Woods deviendra pleinement opérationnel, les différents États vont pouvoir régler leurs soldes internationaux en dollar, le dollar étant lui-même convertible en or à un taux de change fixe de 35$ l'once.

Les États-Unis auront la responsabilité de fixer le prix de l'or en dollars et devront ajuster l'offre de dollars pour maintenir la confiance dans la convertibilité future de l'or. Leur tâche sera facilitée par le fait qu'ils détiennent dans les caves de Fort Knox les trois quarts des réserves mondiales d'or. Lourde responsabilité dont ils ne vont pas longtemps s'acquitter...

C'est que, très vite, le Japon et l'Europe refont leurs forces et concurrencent l'industrie américaine. D'autre part, le gouvernement américain est amené à accroître ses dépenses militaires pour faire face au défi de la guerre froide avec l'Union soviétique. Ses bases étrangères et ses interventions militaires lui coûtent de plus en plus cher. Il est amené à imprimer de plus en plus de dollars pour financer ses besoins en armements et la fringale de consommation des citoyens américains.

Qu'à cela ne tienne. Aussi longtemps que les étrangers lui font confiance, ces dollars trouvent à s'écouler et financent les échanges mondiaux au cours officiel de 35$ l'once. Mais dans le même temps, les États-Unis voient leur balance commerciale (exportations-importations) devenir structurellement déficitaire de même que le budget de l'État. 

Les réserves d'or de Fort-Knox ne s'accroissant pas dans les mêmes proportions que les quantités de dollars en circulation, il y a bientôt plus de dollars en circulation à l'étranger que les Américains ne détiennent d'or ! À la fin des années 1960, on commence à craindre une ruée sur l'or, des épargnants méfiants demandant à convertir leurs dollars en or. La Fed (Federal Reserve ou banque centrale américaine) ne serait pas en mesure de les satisfaire, ce qui entraînerait un effondrement de la confiance et des échanges.

Dès 1962, pour écarter la menace, la Fed a conclu avec les autres banques centrales des accords de réciprocité (swaps de devises) fondés sur des échanges périodiques de devises à des taux convenus au préalable. C'était déjà une façon de contourner l'étalon-or.

Par ailleurs, le FMI va mettre en place un système d'une extraordinaire complexité, les droits de tirage spéciaux (DTS), destinés à faciliter le recours au crédit pour les États en manque de devises. C'est une forme dégradée du bancor dont avait rêvé Keynes...

Le système de Bretton Woods va perdurer de la sorte, cahin-caha, jusqu'à l'abandon par le président Nixon de la convertibilité du dollar en or, le 15 août 1971. Exit l'or qui n'est plus dès lors qu'un métal précieux à l'usage des orfèvres et bijoutiers !

Sans référence absolue, les monnaies se mettent dès lors à  « flotter », leurs cours s'ajustant les uns par rapport aux autres de façon principalement à ce que s'équilibrent les échanges commerciaux. Les cours sont aussi sujet à des mouvements spéculatifs. Mais le dollar conserve toutefois un statut de monnaie de réserve, de sorte que le gouvernement américain peut continuer à en inonder le monde en dépit d'une balance commerciale de plus en plus déficitaire.