Napoléon et 40 millions de sujets - La centralisation et le Premier Empire - Herodote.net

Napoléon et 40 millions de sujets

La centralisation et le Premier Empire

Jean et Marie-José Tulard (Tallandier, 412 pages, 24 euros,  2014)

Napoléon et 40 millions de sujets

À la faveur du débat sur la réforme territoriale, les Français seraient bien aise de se rappeler l'origine de leur administration.

Lentement modelée par l'Ancien Régime, elle a été rationalisée par Napoléon 1er avec la même efficacité et la même impétuosité que celui-ci mettait dans ses plans de bataille.

Dans Napoléon et 40 millions de sujets, l'historien Jean Tulard décrit la centralisation napoléonienne et son évolution jusqu'à nos jours avec son épouse Marie-José, qui a dirigé le service des collectivités territoriales au Sénat.

L'ouvrage se lit avec facilité... en dépit d'un sous-titre austère : La centralisation et le Premier Empire. Il nous amène au plus près des réalités quotidiennes, des passions et des misères humaines et, last but not least, présente plusieurs cartes et une description détaillée des 134 départements de 1811.

Ci-après, on peut suivre l'entretien que nous ont accordé les auteurs, le 11 octobre 2014 :

Une centralisation encore bien portante

Les deux auteurs racontent la gestation de l'État depuis le Moyen Âge, avec ses imperfections, ses singularités et ses particularismes ou privilèges.

Les révolutionnaires et plus encore Napoléon 1er s'efforcent de rationnaliser cet ensemble avec la création des départements le 15 janvier 1790 puis l'apparition des préfets, dignes héritiers des intendants d'Ancien Régime : « Pour mieux gouverner un ensemble aussi étendu que divers, la simplification des lois comme celles de la géographie, alors que se multiplient les annexions, constituent la première règle. (...) Cent trente préfets, quarante mille maires, tous nommés, voilà l'ossature d'un empire ».

La décentralisation des premiers temps de la Révolution cède très vite le pas à une reprise en main du pouvoir central, sous la Convention et plus encore sous le Consulat. Bonaparte mesure pleinement l'importance du département comme cadre de gouvernement.

Le Conseil d'État, sous l'égide du chimiste Jean-Antoine Chaptal, prépare la loi d'administration locale du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) « qui met en place la centralisation dite napoléonienne ».

Elle institue un « préfet », dont l'appellation fait référence à l'Antiquité romaine, assisté d'un conseil général, un sous-préfet assisté d'un conseil d'arrondissement, enfin un maire et ses adjoints dans les « villes, bourgs et autres lieux », à l'exception de Paris, divisée en arrondissements. « Il faut maintenir le calme dans Paris pour assurer le repos de la France », déclare à ce propos le Premier Consul. Tous sont nommés par le gouvernement central.

Nos auteurs ne cachent rien des difficultés des ministres, des préfets et des maires attachés par serment à l'empereur, tiraillés entre la crainte de lui déplaire et la difficulté d'obéir à des ordres qui circulent très lentement et se perdent parfois sur les routes d'Allemagne, d'Espagne ou de Russie.

La centralisation administrative pâtit en particulier du mauvais état du réseau routier, mal entretenu depuis la suppression des corvées. Napoléon 1er tente d'y remédier notamment en créant une direction générale des Ponts et Chaussées. Par le décret du 16 décembre 1811, il retient quatorze voies prioritaires, considérées comme de première classe, qui toutes partent de Paris. Ce sont les ancêtres de nos routes nationales.

Si les préfets, bien rémunérés et pourvus d'uniformes chamarrés, jouissent d'un grand prestige, il n'en va pas de même des maires. Très vite, le pouvoir va se heurter à la difficulté de recruter ceux-ci. La fonction est lourde de responsabilités et peu valorisée. D'autre part, l'émiettement des communes ne facilite pas leur administration. Autant de questions qui demeurent d'actualité en ce début du XXIe siècle même si, entretemps, sous la IIIe République, la loi du 5 avril 1884 a offert au maire le prestige qui lui faisait défaut en instituant son élection au suffrage universel indirect.

Jean et Marie-José Tulard attestent ainsi de la lente démocratisation des institutions avec l'introduction du suffrage universel, la valorisation du maire sous la IIIe République, enfin la décentralisation en trompe-l’œil sous la Ve République : « l'atomisation et l'empilement des structures territoriales entre lesquelles aucune hiérarchie n'a été instaurée, préserve la suprématie de l'État face à une multitude d'acteurs locaux ». Avec l'apparition de l'intercommunalité, « la conséquence effective de la multiplication des niveaux d'administration a été l'apparition de moyens humains surnuméraires et de nombreux doublons, causant autant de dépenses injustifiées ».

Et nos auteurs de conclure avec une pointe de dépit : « Que l'on est loin de l'organisation simple et lisible mise en place par Napoléon ! »

André Larané

Publié ou mis à jour le : 10/06/2016 09:42:47

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