5 février 2021

Est-ce bien utile de réviser la Constitution ?

L’annonce par le président de la République française d’un référendum pour inscrire dans la Constitution la protection de l’environnement et la lutte contre le réchauffement climatique n’a suscité ni l’enthousiasme des foules, ni l’opposition de ses adversaires...

À jouer la carte du référendum comme Napoléon III l’avait fait en 1870, en demandant au peuple d’approuver ses réformes libérales, le président Macron court le risque de se heurter à une apathie générale dans un pays lassé par la crise sanitaire.

Pourtant, réformer la Constitution n’est jamais neutre et, si les révisions constitutionnelles ont été nombreuses, cela ne peut justifier n’importe quelle modification.

Yves Chenal

Constitution du 4 octobre 1958 présentée lors des Journées du Patrimoine 2014 au palais de l'Élysée (Paris).

Un texte modifié à de nombreuses reprises jusqu’en 2008

Michel Debré présente la Constitution de la Ve République (Paris, 15 janvier 1912 ; 2 août 1996), photo : fondation Charles de Gaulle, DRPromulguée le 4 octobre 1958, la Constitution de la Ve République a été rédigée en deux mois par un comité de 39 membres sous l'autorité de Michel Debré, garde des sceaux.

Mais elle reste auréolée par le prestige de son inspirateur, le général de Gaulle : peu de constitutions démocratiques dans le monde sont en effet aussi étroitement liées aux idées d’un seul homme.

Pourtant, ce texte a fait l’objet de nombreuses modifications, 24 à ce jour. Le total est toutefois trompeur puisque 19 de ces révisions sont intervenues durant un laps de temps assez restreint, entre 1992 et 2008.

- Première vague (1960-1976) :

Une première série de révisions intervient sous les mandats de De Gaulle, Pompidou et Giscard :
• Le 4 juin 1960 est ajoutée une mention des « États de la communauté » dans le cadre de la décolonisation.
• Quatre ans après sa promulgation, tout l’équilibre du texte est modifié par l’élection au suffrage universel direct du président (6 novembre 1962).
• Puis, après une modification de la session parlementaire le 30 décembre 1963, le projet de révision de 1969 entre dans l’Histoire en raison de son rejet par le peuple et du départ du fondateur qu’entraîne le « non » au référendum du 27 avril 1969 sur le Sénat et la territorialisation.
• Le 29 octobre 1974 est offerte à 60 députés ou 60 sénateurs la possibilité de déférer une loi au Conseil Constitutionnel.
• Enfin, le 18 juin 1976, est précisé l'intérim du président de la République. 

Ces exemples montrent que le texte n’avait rien d’intouchable pour de Gaulle et ses successeurs immédiats. Ils révèlent aussi une des caractéristiques essentielles du texte français. Il est centré sur l’organisation des pouvoirs publics, selon les préceptes de Montesquieu, ce qui nécessite de fréquentes adaptations pour suivre les évolutions sociales et politiques. Par contraste, le Grundgesetz allemand (bien plus long, par ailleurs, que le texte français) débute par 20 articles de proclamation des droits fondamentaux.

La Grundrechte (Droits fondamentaux) à la Jakob Kaiser Hause, Berlin. En agrandissement, La dignité humaine est inviolable, Article 1, Phrase 1 de la loi fondamentale de la République fédérale d'Allemagne, au palais de justice de Francfort-sur-le-Main.

- Deuxième vague (1992-2008) :

Les nombreuses révisions de la deuxième vague (1992-2008) ont surtout eu pour objectif de mettre la Constitution en harmonie avec le droit européen et international, au point que certains s'inquiètent d'une perte de souveraineté des électeurs (le Peuple souverain invoqué par Jean-Jacques Rousseau) au profit d'institutions supra-nationales non élues.

À l'exception du quinquennat, qui a donné lieu à référendum, toutes ces lois constitutionnelles ont été adoptées par un vote du Congrès (réunion à Versailles des députés et des sénateurs) à la majorité qualifiée des trois-cinquièmes :
• La Constitution est adaptée au traité de Maastricht (25 juin 1992).
• Le 25 juillet 1993 est instituée la Cour de justice de la République, une justice d'exception réservée aux membres du gouvernement.
• Le droit d'asile (25 novembre 1993).
• Aménagement des sessions parlementaires (4 août 1995).
• Financement de la Sécurité Sociale (22 février 1996).
• Avenir de la Nouvelle-Calédonie (20 juillet 1998).
• Adaptation au traité d'Amsterdam (25 janvier 1999).
• Adhésion à la Cour pénale internationale (8 juillet 1999).
• Égalité entre les hommes et les femmes (8 juillet 1999).
• Instauration du quinquennat, suite au référendum du 24 septembre 2000, lequel s'est soldé par seulement 30% de participation (2 octobre 2000).
• Le mandat d’arrêt européen (25 mars 2003).
• Décentralisation (28 mars 2003).
• Traité établissant une Constitution pour l'Europe, laquelle sera rejetée par référendum, le 29 mai 2005 (1er mars 2005).
• Intégration d'une Charte de l'Environnement (1er mars 2005).
• Corps électoral de la Nouvelle-Calédonie (23 février 2007).
• Responsabilité du président de la République (23 février 2007).
• Interdiction de la peine de mort (23 février 2007).
• Adaptation au traité de Lisbonne (4 février 2008).

La Constitution française (Préambule) avec le sceau de la République Française. L'agrandissement présente le grand sceau de la République française, œuvre du graveur Jacques-Jean Barre, Paris, Hôtel de Bourvallais, Bibliothèque Royale. La dernière révision remonte au 23 juillet 2008, sous Nicolas Sarkozy, à l’origine de la plus ambitieuse réforme en la matière. Outre la possibilité pour le président de la République de s’exprimer devant le Congrès – innovation spectaculaire mais d’intérêt limité – et la limitation des mandats présidentiels à deux, de nombreuses dispositions ont visé à donner plus de pouvoir au Parlement.

Le même texte a créé le Défenseur des droits. Il a surtout introduit, avec la question prioritaire de constitutionnalité (QPC), la possibilité pour le justiciable de s’assurer que les lois respectent la Constitution. Il a réorganisé le Conseil supérieur de la magistrature et ajouté de nouvelles dispositions en faveur de l’égalité entre les sexes.

Depuis, plus rien, sinon une tentative particulièrement mal inspirée du président François Hollande sur la déchéance de nationalité.

Une révision constitutionnelle en 2021, treize ans après la dernière, n’a donc en soi rien qui puisse choquer. Après tout, l'Allemagne, malgré une soixantaine de révisions de sa Loi fondamentale depuis 1949, connaît une stabilité politique au moins aussi marquée que les États-Unis avec seulement 27 amendements ajoutés à la Constitution de 1787 (dont 10 intégrés dès 1789 sous l'intitulé Bill of Rights). L’idée américaine que la Constitution serait un « texte sacré », n’a rien d’évident en France où les changements de régime sont la norme à l’époque contemporaine.

Extérieur du bâtiment du Extérieur du National Constitution Center à Philadelphie (États-Unis) sur lequel figurent les premiers mots de la constitution : Nous, le peuple... En agrandissement, les statues es signataires de la Constitution à l'intérieur du Centre.

Des révisions d’ampleur insuffisantes

Tout semble fait pour que les révisions constitutionnelles soient le fruit d’un consensus et donc d’une réflexion politique aboutie, avec l’exigence d’un référendum ou d’une approbation par les 3/5 des membres de l’Assemblée nationale et du Sénat réunis en Congrès à Versailles.

Force est de constater, toutefois, que ce système ne garantit pas la qualité des révisions. En premier lieu, la complexité de la procédure fait qu’elle ne peut être utilisée trop souvent, de sorte que la révision amalgame plusieurs thèmes dans le cadre d’un marchandage qui peut par exemple, faute d’accord global, aboutir au rejet d’une mesure sur laquelle tout le monde serait d’accord parce que les autres mesures proposées rencontrent des oppositions.

En deuxième lieu, le poids de la tradition et la révérence pour la figure du père qu’est le général de Gaulle semblent empêcher toute tentative de procéder à des révisions cohérentes et approfondies. Le passage au quinquennat voulu par Jacques Chirac en 2000 en est la meilleure illustration : cette évolution, qui en elle-même était pertinente, aurait dû être accompagnée par un rééquilibrage de l’ensemble de la vie politique. Il n’en a rien été et l'on s’est contenté de vendre aux électeurs la fiction que tout continuerait comme avant, préférant laisser le temps faire apparaître les glissements tectoniques entraînés par cette révision. Entre autres l’affaiblissement sévère du Parlement.

Le quinquennat implique une participation plus importante du Président de la République à la vie politique. Il a amoindri en conséquence le rôle du Premier ministre. Par ailleurs, le mandat des députés étant de même durée que le mandat du président et leur élection intervenant dans la foulée des élections présidentielles, les électeurs sont portés à offrir au président de la République une majorité confortable pour toute la durée de son mandat, cela d’autant plus que le scrutin uninominal à deux tours favorise le parti dominant. Difficile dans ces conditions aux députés de faire entendre un ton dissident ou de contrecarrer des initiatives hasardeuses de l’exécutif. En cas de dissolution de l'Assemblée, beaucoup courraient le risque de perdre leur siège.

En troisième lieu, pour faire bonne figure, on a multiplié les ajouts verbeux, en laissant là aussi au temps et à la jurisprudence le soin d'en faire apparaître l’ampleur réelle. On ne sera guère surpris de constater que Jacques Chirac fut friand de ces opérations : en 1999, la Constitution fut modifiée pour prévoir que « La loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives », sans s'avancer sur les moyens qui permettraient d'aboutir au résultat souhaité.

Le fronton de l'Assemblée nationale, œuvre de Jean-Pierre Cortot (1841).

En 2003, la loi constitutionnelle sur l’organisation déconcentrée de la République mélange une clarification bienvenue des statuts des différentes collectivités avec un ajout à l’article 1er de la Constitution, précisant que l’organisation de la République est décentralisée. En 2005, le summum est atteint avec l’ajout de la Charte de l’environnement ajoutée en préambule. Ce texte non dénué d’intérêt vient considérablement alourdir le « bloc constitutionnel ». Il a aussi fait craindre (à tort) une multiplication des contentieux fondés sur le « principe de précaution ».

Ajoutons toutefois que les grandes déclarations dans ou autour du texte constitutionnel remontent à 1946. En effet, l’article 1er est dorénavant ainsi rédigé : « Le Peuple français proclame solennellement son attachement aux Droits de l'Homme et aux principes de la souveraineté nationale tels qu'ils ont été définis par la Déclaration de 1789, confirmée et complétée par le préambule de la Constitution de 1946, ainsi qu'aux droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement de 2004. »

Le préambule de la Constitution de 1946 fait donc partie de cet ensemble, dont le Conseil constitutionnel, par une célèbre décision de 1971 (« Liberté d’association ») a confirmé qu’il avait la même valeur que la Constitution même. Or ce préambule, s’il a dans l’ensemble bien résisté au passage du temps, comporte néanmoins certains passages qui ne sont plus tout à fait en phase avec nos conceptions actuelles.

Croit-on vraiment encore que « Chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi. » ? (article 5) Va-t-on nationaliser Google parce que « Tout bien, toute entreprise, dont l'exploitation a ou acquiert les caractères d'un service public national ou d'un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité. » ? (article 9) Et que dire de « l’Union française » (article 17) aujourd’hui bien oubliée ?

Bref, loin d’être le monument qu’on croit, la Constitution est un ensemble d’articles et de textes disparates, dont certains auraient bien besoin d’une mise à jour. Qui plus est, la Constitution est dépourvue d’articles 78 à 87 alors qu’elle comprend des articles 88-1 à 88-8 ! Ce n’est donc pas la révision constitutionnelle en soi qui pose problème, elle est largement nécessaire.

Non, ce qui pose problème, c’est qu’au lieu de réfléchir à une mise à jour d’ensemble (mais serait-elle possible dans le contexte actuel ? Ne serait-ce pas ouvrir la boîte de Pandore ? L’hésitation est permise…), on ajoute encore un principe comme si son énoncé allait subitement mettre un terme au réchauffement climatique, sans qu’il soit besoin de prendre des mesures concrètes, et donc impopulaires. La Constitution ne peut être une simple déclaration de bonnes intentions.

Une République des juges ?

Vivons-nous sous une République des juges ? L’idée est régulièrement mise en avant, en particulier par les « victimes » des magistrats. Elle doit toutefois être nuancée, tant la justice part de loin sous la Ve République. De Gaulle considérait que les magistrats étaient, au même titre que les fonctionnaires et les ministres, sous son autorité. D’où la formulation de l’article 64 de la Constitution « Le président de la République est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire ». Et jusqu’en 1993, c’était le président qui nommait tous les membres du conseil supérieur de la magistrature ! La carrière des magistrats a donc toujours été liée au politique, et le passage par un cabinet ministériel demeure un accélérateur : nous vivons peut-être autant sous une justice des politiques que sous une République des juges.
Il n’empêche, bien des choses ont changé depuis les années 1990 et les premiers grands procès pour des questions de financement illégal des campagnes électorales. Les juges hésitent moins qu’avant à s’en prendre aux élus, créant parfois le soupçon qu’ils cherchent la publicité, au besoin avec le soutien de la presse. Cependant, il ne faut pas s’exagérer le rôle des juges : souvent, les scandales publics précédent leur traduction judiciaire (ainsi de « l’affaire Fillon »).
Autre évolution récente, l’introduction de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) en 2008, qui permet à tout justiciable de demander, à travers plusieurs filtres, au Conseil Constitutionnel de vérifier que les dispositions d’une loi sont conformes à la Constitution. Difficile toutefois de crier au scandale, tant il paraît inconcevable que jusque-là la constitutionnalité de l’immense majorité des lois n’ait pas été contrôlée ! De plus, la composition du Conseil Constitutionnel, dont les membres sont des personnalités politiques plus que des juges, fait qu’on ne peut pas parler de « gouvernement des juges ».
Enfin, la crise sanitaire liée au covid-19 a montré à quel point la justice est aujourd’hui saisie de requêtes et plaintes innombrables, demandant littéralement tout et son contraire, d’un durcissement du confinement à son annulation ! Face à cet afflux, les magistrats, tant judiciaires qu’administratifs, rappellent qu’il ne leur incombe pas d’intervenir dans la gestion des affaires politiques, celles-ci devant être seulement soumises à la sanction électorale. Plutôt que de « gouvernement des juges », il faudrait sans doute parler d’un « désir de gouvernement des juges » chez nombre de nos concitoyens.

Publié ou mis à jour le : 2021-02-06 17:38:09

 
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