18 juin 2014 - Régions ou départements ? - Herodote.net

18 juin 2014

Régions ou départements ?

Depuis un tiers de siècle, les élites parisiennes et les dirigeants régionaux voient dans la suppression des dépatements un remède miracle au mauvais fonctionnement de l'administration...

La France souffre, paraît-il, d'un nombre excessif d'échelons administratifs. Le remède est tout trouvé : supprimons les départements et, mieux encore, réduisons le nombre de régions administratives.

Archaïques les départements ? Créés le 15 janvier 1790, ils sont aussi vieux que la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen. Serait-elle archaïque elle aussi ? Les Régions seraient-elles plus modernes ? Il faut le croire, car elles ont été créées en 1941 par le Maréchal Pétain, qui avait la nostalgie des anciennes provinces, et elles se réfèrent aux Länder de notre grand voisin d'outre-Rhin, dans lequel notre classe dirigeante, aujourd'hui comme avant-hier, puise toutes ses références...

Trêve d'ironie. De toute évidence, des réformes s'imposent dans le maillage administratif de la France du XXIe siècle. Reste à définir lesquelles...

Joseph Savès
Réformer, oui mais pourquoi ?

Désireux de prouver sa capacité à réformer, désireux aussi de tester son restant de légitimité, le président François Hollande a suggéré de chambouler les structures territoriales en allant au plus spectaculaire et au plus facile : la réduction du nombre des Régions (loi du 16 janvier 2015) et la création d'une énième collectivité, la Métropole. Il a oublié au passage la finalité de la réforme.

S'agit-il de réaliser des économies budgétaires ? Que nenni. Ces réformes, si elles se réalisent, se solderont à coup sûr par beaucoup de dépenses supplémentaires, au moins pendant la première décennie : frais de personnel, primes de mutation, déménagements et réaménagements etc (55','','width=500,height=400'); return false;">*).

S'agit-il d'améliorer le fonctionnement de l'administration et de la démocratie ? Rien ne le démontre. Des pays comme la Suisse, l'Italie et l'Allemagne tirent leur puissance industrielle et économique de leurs villes petites ou moyennes, pas de leurs métropoles. Et l'Allemagne, tout comme la Suisse ou la Grande-Bretagne, se gardent bien de toucher à leurs collectivités régionales ancrées dans une Histoire pluriséculaire (Länder, cantons et comtés), même si leur hétérogénéité et leur taille peuvent chagriner des esprits cartésiens.

Les Régions en gestation risquent de produire de grands féodaux cooptés par le microcosme politique grâce au faux-semblant démocratique des élections à la proportionnelle. Ils seront trop puissants pour se soumettre au contrôle de l'État et néanmoins trop faibles pour échapper aux injonctions des bureaux de Bruxelles. Voudrait-on parachever la ruine de la Nation que l'on ne s'y prendrait pas autrement.   

Indispensable réforme

La Révolution a rationalisé les institutions coutumières héritées de l'Ancien Régime en créant les départements et les communes et en substituant l'allégeance à la Loi à l'allégeance au Roi. Ce « jardin à la française » a donné satisfaction pendant près de deux siècles.

Le premier accroc est venu du régime de Vichy, qui a créé en 1941 des préfets régionaux, une façon de renouer avec les intendants de l'Ancien Régime. À la Libération, on a conservé ces régions administratives et, par la loi Deferre du 2 mars 1982, on en a fait des collectivités territoriales à part entière, avec un conseil élu et des ressources propres. Il s'agissait tout à la fois de décentraliser l'État et de créer des échelons assez importants pour conduire des politiques économiques d'ambition européenne et bien ajustées au tissu local.

Les choses auraient pu en rester là si l'exode rural n'était venu chambouler l'ordre hérité de la Révolution... En vidant les villages de leur jeunesse, il a eu raison du maillage territorial hérité du Moyen Âge avec son « monde plein (...) tel que, monté sur l'un des 130 000 clochers de la chrétienté latine, on en voit 5 ou 6 à l'horizon » (Pierre Chaunu).

La grande majorité des 36 000 communes françaises ne comptent plus que quelques dizaines ou quelques centaines d'habitants mais conservent leur autonomie de gestion et un budget propre. Leurs conseillers municipaux, généralement des agriculteurs ou des fonctionnaires à la retraite, représentent les 4/5e des 600 000 élus que compte la France (un record européen). Ils touchent une modeste indemnité au titre de leur mandat.

Trop petites, ces communes ne sont plus en mesure de résister à leur déclin. Mais du fait de l'influence de leurs élus sur leurs concitoyens, les gouvernants veillent à ne jamais les heurter. Les fusions de communes, sur la base du volontariat, échouent systématiquement malgré les incitations financières de l'État. 

On a bien créé des « intercommunalités » pour remédier à leur taille insuffisante mais sans enlever aux communes leur budget ni donner à ces intercommunalités de transparence démocratique. Il s'ensuit des doublons et des chevauchements de compétences plus coûteux les uns que les autres, dans la plus totale opacité.

Un demi-siècle de petits arrangements à la sauvette ont ainsi produit une confusion administrative qui n'a rien à envier à celle de l'Ancien Régime.

Rien n'indique que la situation aille en s'améliorant. Alors qu'il est devenu impératif de « reprendre en sous-oeuvre l'édifice entier pour en prévenir la ruine » (Calonne, 1786), l'on écarte d'emblée les communes, qui sont au coeur du problème, pour se concentrer sur les départements et les Régions. Et l'on se focalise sur la taille de ces entités plutôt que de raisonner budgets, compétences et représentativité démocratique.

Le bel avenir des départements

Né sous la Révolution, le département est la circonscription la mieux enracinée dans l'Histoire de France, en concurrence avec la commune, héritière des anciennes paroisses. Il plonge ses racines jusque dans l'ancienne Gaule comme l'attestent les noms de nombreux chefs-lieux, empruntés à des peuples gaulois.

Après deux siècles d'existence officielle, il demeure envers et contre tout la principale circonscription de référence pour tout ce qui concerne l'ordre public et la cohésion sociale et territoriale.

Lorsque le gouvernement institue une nouvelle aide - par exemple l'assistance aux personnes dépendantes -, c'est aux conseils généraux des départements qu'il délègue leur gestion. Lorsque le gouvernement lance un énième « plan banlieue », c'est sur les préfets qu'il s'appuie pour leur mise en oeuvre et il se verrait mal demander à la Région Île-de-France de se pencher sur les problèmes spécifiques de la Seine-Saint-Denis ou du Val-de-Marne comme sur ceux, très différents, des Hauts-de-Seine.

Le département serait-il devenu trop petit pour assumer ces tâches ? Les énarques, les hommes politiques et beaucoup de concitoyens avancent les économies d'échelles qui pourraient, en théorie, advenir du remplacement de 95 administrations départementales par 22 ou 13  administrations régionales.

C'est faire fi de la nécessité d'avoir des administrations de proximité : on ne peut pas, par exemple, gérer les routes des Hautes-Alpes à partir de la capitale régionale, Aix-Marseille, sans disposer d'un relais au chef-lieu du département... Si l'on remplaçait les directions départementales par des directions régionales, il faudrait inéluctablement créer des sous-directions plus proches du terrain, ce qui annulerait l'économie escomptée de la suppression des départements !

À ceux qui font valoir les exemples étrangers et notamment les Länder, je suggère de considérer deux pays dont l'expérience démocratique n'est pas moindre que l'Allemagne : le Royaume-Uni et la Suisse.

Le territoire de Sa Majesté est découpé en plus de 65 comtés (ou shires) qui remontent à Guillaume le Conquérant. Ces circonscriptions de référence ont une population comparable à celle de nos départements et une superficie deux fois moindre. Que je sache, les Britanniques ne se plaignent pas de leur petite taille... La Suisse, quant à elle, a 26 cantons ou demi-cantons qui s'enracinent dans la nuit des temps, avec des compétences très étendues, une population moyenne deux fois inférieure à celle de nos départements et une superficie cinq fois inférieure ! Serait-elle pour autant mal administrée ?

L'illusion économique selon... François Hollande

«  Aujourd'hui, c'est le département qui est sur la sellette, déclarait François Hollande aux états généraux de la démocratie territoriale, en octobre 2012. Des arguments en termes d'économie sont souvent avancés pour supprimer un échelon. Ils ne résistent pas à l'examen dès lors qu'il n'est pas question d'abolir les compétences que cette collectivité exerce. À part diminuer quelques dizaines d'élus, où est l'économie ? Quant à la simplification espérée, elle aboutirait le plus souvent à l'éloignement de nos concitoyens par rapport aux décisions prises  ».

L'illusion régionale

Aujourd'hui, les élites françaises considèrent que les seules circonscriptions vraiment modernes seraient les régions administratives créées par le gouvernement de Vichy en 1941, reprises à la Libération et transformées en collectivités territoriales en 1982, avec en ligne de mire les Länder de notre voisin d'outre-Rhin. Il faut dire que, depuis Madame de Staël, l'Allemagne s'est substituée à l'Angleterre comme inspiratrice des élites françaises, parfois pour de bonnes causes, parfois pour de moins bonnes.

Certaines Régions sont plus étendues ou plus peuplées que le Danemark. On est alors loin de l'échelon de proximité. Il arrive que leur métropole dévore les forces vives de la région. C'est le cas de Toulouse, en Midi-Pyrénées. Il arrive aussi que des Régions mettent aux prises des métropoles rivales et les entraînent dans des luttes stériles : Nîmes-Montpellier, Nancy-Metz, Poitiers-La-Rochelle, Tours-Orléans, Lyon-Grenoble, Marseille-Nice... Leurs frontières sont souvent artificielles et rapprochent des contrées qui n'ont aucune affinité entre elles (Pays de la Loire, Midi-Pyrénées, Rhône-Alpes, Centre, Provence-Alpes-Côte d'Azur...). Même le petit Limousin souffre de son hétérogénéité : la Creuse est tournée vers Bourges, la Haute-Vienne et Limoges vers Poitiers, et la Corrèze vers Toulouse !

Si l'on en juge par les rapports de la Cour des Comptes, l'effet le plus visible de la régionalisation depuis un quart de siècle a été la multiplication des sinécures et des postes de pouvoir (hôtels de région pharaoniques, frais de mission...), ainsi que des investissements de pur prestige : aéroports et barrages surdimensionnés, programmes d'autoroutes ou de TGV (56','','width=500,height=400'); return false;">*).

Les élus régionaux et leurs administrations ne témoignent d'aucun bonus significatif en transparence, rigueur et efficacité. Faut-il s'en étonner ? Qu'ils siègent à Toulouse ou Marseille, ils sont aussi éloignés de leurs assujettis de Bagnères-de-Bigorre ou de Menton que leurs homologues parisiens. Il n'y a pas de conseiller régional qu'un citoyen puisse aller voir comme il va voir son député, son maire ou son conseiller général (département). Ces conseillers régionaux élus sur des listes à la proportionnelle s'épuisent dans des combinaisons partisanes fort peu démocratiques, des batailles de couloir et des dépenses somptuaires qui ruinent leur crédibilité (la Corse est l'exemple le plus criant).

Reste qu'avec le temps, les 22 Régions ont commencé à exister pour de bon. Elles sont devenues des acteurs historiques, sans avoir pour autant le caractère vénérable des Länder allemands ou des comtés anglais, vieux pour la plupart d'un millénaire. Cette identité régionale prend forme dans le réseau ferroviaire ou à la télévision, le soir, dans les informations régionales.

Ce fragile acquis pourrait être bouleversé par la loi du 16 janvier 2015 qui a réduit de 22 à 13 le nombre de Régions... Dans l'hypothèse la plus optimiste, des économies d'échelle se feraient jour vers 2025. En attendant, la réduction du nombre de Régions se solderait par des surcoûts (déplacement des fonctionnaires, revalorisation des rémunérations, éloignement des centres de décision...).

Concilier régions, départements et communes

S'il y a confusion administrative, aujourd'hui en France, elle vient clairement de la multiplication au fil de l'eau, dans les dernières décennies, des échelons intermédiaires et en particulier des intercommunalités : pays, communautés de communes, syndicats intercommunaux, Métropoles (note). Leurs dirigeants, désignés en petit comité, cooptés et non élus, ont acquis dans les faits plus de pouvoir que les maires des petites communes. Or, si chaque citoyen connaît son maire, aucun ou presque ne connaît le président de son syndicat intercommunal ou de sa communauté d'agglomération ! Cette situation est on ne peut plus malsaine d'un point de vue démocratique.

Si l'on devait remettre de l'ordre dans l'organisation territoriale, que dirions-nous ?

- Communes et supercommunes

Un regroupement s'impose pour sauver ce qui peut l'être du tissu rural, dans la Creuse comme dans les Ardennes. Il s'agit de réunir d'autorité les communes dans des « supercommunes » ou « municipalités » de taille convenable (au moins 5 000 habitants), autour de leur chef-lieu de canton ou de leur agglomération-centre, avec un seul budget en tout et pour tout.

Les communes ont jusqu'ici résisté à de tels regroupements par crainte de disparaître. Cette crainte peut être surmontée avec une formule analogue aux conseils d'arrondissement de Paris, Lyon et Marseille : chaque commune conserve son maire et son conseil municipal ; ses élus ou une partie d'entre eux participent aussi au conseil municipal de la « supercommune », cette dernière ayant seule un budget à sa disposition. 

Ainsi sont conciliées la permanence des anciennes paroisses et communes, l'efficacité gestionnaire et la démocratie. Ainsi peuvent disparaître ces horreurs technocratiques que sont les intercommunalités (pays, communautés de communes et syndicats intercommunaux).

Nous détaillons les modalités de cette réforme dans un autre article : Villages en sursis.

- Des départements pertinents

Les départements, faut-il y revenir ? constituent une structure intermédiaire installée dans l'Histoire longue et les mentalités. Ils conservent pleinement leur pertinence comme relais de proximité pour tous les services sociaux ou relevant de l'ordre public.

Rien n'interdit cependant de supprimer les sous-préfectures et les arrondissements. Cet échelon n'avait d'utilité que pour relayer l'autorité de l’État auprès des maires ruraux (voir Le sous-préfet aux champs, un conte d'Alphonse Daudet). Dès lors que l'on regroupe les communes rurales dans des municipalités efficientes, celles-ci n'ont plus besoin du sous-préfet pour les guider dans les méandres de l'administration.

- Les Régions à leur juste place

Les Régions conservent une pertinence dans des domaines qui nécessitent une certaine ampleur territoriale et démographique, tels que le transport ferroviaire ou aérien, l'enseignement supérieur, les parcs naturels, le soutien à la culture, à la formation professionnelle, à l'industrie et à la recherche.

Avec un budget total de 27,7 milliards d'euros (2009), soit seulement 13% du budget total des collectivités locales, les Régions demeurent un acteur très secondaire de la scène politique.

En réduisant de 22 à 13 le nombre de régions métropolitaines, la loi du 16 janvier 2015 introduit une grande incertitude sur la pérennité de ces collectivités. Trop grandes pour une administration de proximité, trop hétérogènes pour une politique de développement cohérente. Que partagent par exemple les habitants de Troyes et de Strasbourg (Région Est), ou de Guéret et Hendaye (Région Sud-Ouest) ?...

Confusion des responsabilités locales et nationales

Ainsi que l'avait déjà souligné Édouard Balladur dans un rapport du 5 mars 2009, les véritables maux dont souffre l'administration territoriale sont dans le chevauchement des compétences, les injustices fiscales et le cumul des mandats. Autant de maux qui font obstacle à toute réforme d'envergure.

- Chevauchement des compétences :

Plus dommageable encore que le nombre d'échelons est la confusion des compétences et des responsabilités, source de retards et de lourdeurs : pas un investissement qui ne passe par trois ou quatre échelons, avec autant de signatures et de financements ! Qui n'a été troublé par des panneaux de ce genre, au bord des routes : « Cet investissement-ci, d'un montant de 100 000 euros, a été financé conjointement par votre commune, votre département, votre Région, l'État et l'Europe » ?

On pourrait remédier à cette confusion en délimitant avec rigueur les domaines de compétence de chaque échelon. Mais il faut s'attendre à ce que les élus s'y opposent car, quand il s'agit d'inaugurer un rond-point ou une bibliothèque, chaque responsable politique (maire, député, présidents de département et de Région) veut en être et justifier par sa contribution financière de sa place sur la photo dans le journal local...

Sous la présidence de Nicolas Sarkozy, le Parlement avait prévu de fusionner le mandat de conseiller régional avec celui de conseiller général (ou départemental) : les élus régionaux auraient également siégé dans les conseils généraux qui gèrent les départements. Cette solution aurait permis de réaliser de petites économies sur les élus sans qu'il soit besoin de supprimer les départements. Elle aurait surtout éliminé les chevauchements de compétences entre Régions et départements, les élus n'y ayant plus aucun intérêt. Las, sitôt qu'elle a été votée, la mesure a été abrogée...

- Fiscalité injuste :

Un autre handicap de l'organisation territoriale résulte de la fiscalité : chaque collectivité reçoit les recettes de différents impôts collectés sur son territoire (droits de mutation, taxe professionnelle etc). Cette disposition aggrave les inégalités, les collectivités riches étant celles qui bénéficient des recettes les plus élevées tout en ayant le moins de besoins. L'État tente de compenser ces inégalités par des dispositifs complexes de péréquation qui sont autant d'« usines à gaz ».

Il serait plus efficace et plus équitable d'affecter à chaque collectivité un budget au prorata de sa population, comme cela se fait déjà dans d'autres démocraties, y compris l'Allemagne ! Mais cette solution trop simple contrevient à l'intérêt des élus locaux des collectivités les plus riches et elle n'a aucune chance d'être adoptée car ces élus locaux sont généralement très influents au Parlement.

- Cumul des mandats :

On en vient au principal handicap qui affecte l'organisation territoriale de la France : le cumul des mandats !

Les élus locaux, en particulier les maires des grandes villes et villes moyennes, usent de cette exception française pour consolider leur implantation locale. La multiplication des échelons intermédiaires, avec chevauchement des compétences et désignation des dirigeants par cooptation, sert leurs intérêts en leur permettant de devenir « indéboulonnables ».

Démocratie à l'allemande avec de grandes Régions ou de mini-États ? Ou démocratie à la suisse ou à l'anglaise avec des départements et des communes revitalisés ? Sera-t-il donné aux citoyens français d'en débattre et de choisir ?

Publié ou mis à jour le : 2018-11-27 10:50:14

 
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