Rétrospective 2008
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Les Chroniques d'Hérodote
À qui la ville d'Albert, en Picardie, doit-elle son nom ?
RéponseDepuis un tiers de siècle, les élites parisiennes et les dirigeants régionaux voient dans la suppression des départements un remède au mauvais fonctionnement de l'administration. En janvier 2008, Jacques Attali ravive ce pont-aux-ânes et Édouard Balladur se voit confier une commission sur le sujet. L'ancien Premier ministre a rendu son rapport le 5 mars 2009.
La France souffre, paraît-il, d'un nombre excessif d'échelons administratifs. Le remède est tout trouvé : supprimons les départements !...
Archaïques les départements ? Créés le 15 janvier 1790, ils sont aussi vieux que la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen. Serait-elle archaïque elle aussi ? Les pourfendeurs du département ne sont pas loin de le penser. Il n'est que de voir comme ils exaltent les valeurs modernes que sont la discrimination «positive», le communautarisme et la laïcité elle aussi «positive», la liberté de vendre et d'exploiter sans entrave etc.
Aujourd'hui, on considère volontiers que les régions administratives créées par le gouvernement de Vichy en 1941 et reprises à la Libération seraient les seules circonscriptions vraiment modernes, assez grandes pour se mesurer aux Länder de notre voisin d'outre-Rhin.
Certains experts, et non des moindres, à la DATAR par exemple (*), vont plus loin et souhaiteraient réduire le nombre d'entités régionales à une demi-douzaine... Si les Allemands semblent satisfaits avec 16 Länder, que ne le serions-nous davantage avec six Régions ! Il faut dire que, depuis Madame de Staël, l'Allemagne s'est substituée à l'Angleterre comme inspiratrice des élites françaises, parfois pour de bonnes causes, parfois pour de moins bonnes.
Certaines Régions françaises sont plus étendues ou plus peuplées que le Danemark. On est alors loin de l'échelon de proximité. Il arrive que leur métropole dévore les forces vives de la région. C'est le cas de Toulouse, en Midi-Pyrénées. Il arrive aussi que des Régions mettent aux prises des métropoles rivales et les entraînent dans des luttes stériles : Nîmes-Montpellier, Nancy-Metz, Poitiers-La-Rochelle, Tours-Orléans, Lyon-Grenoble, Marseille-Nice... Leurs frontières sont souvent artificielles et rapprochent des contrées qui n'ont aucune affinité entre elles (Pays de la Loire, Midi-Pyrénées, Rhône-Alpes, Centre, Provence-Alpes-Côte d'Azur...). Même le Limousin souffre de son hétérogénéité : la Creuse, au nord, est tournée vers Bourges, la Haute-Vienne et Limoges, à l'ouest, vers Poitiers, et la Corrèze, au sud, vers Toulouse !
Si l'on en juge par les rapports de la Cour des Comptes, l'effet le plus visible de la régionalisation depuis un quart de siècle est la multiplication des sinécures et des postes de pouvoir (hôtels de région pharaoniques, frais de mission...).
Les élus régionaux et leurs administrations ne témoignent d'aucun bonus significatif en transparence, rigueur et efficacité. Faut-il s'en étonner ? Qu'ils siègent à Toulouse ou Marseille, ils sont aussi éloignés de leurs assujettis de Bagnères-de-Bigorre ou de Menton que leurs homologues parisiens.
Il n'y a pas de conseiller régional qu'un citoyen puisse aller voir comme il va voir son député, son maire ou son conseiller général (département). Ces conseillers régionaux élus sur des listes à la proportionnelle s'épuisent dans des combinaisons partisanes fort peu démocratiques, des batailles de couloir et des dépenses somptuaires qui ruinent leur crédibilité (la Corse est l'exemple le plus criant).
L'Histoire nous éclaire sur l'origine de ces handicaps. Les noms des Régions actuelles sont pour la plupart calqués sur les provinces et les généralités de l'Ancien Régime, lesquelles sont des circonscriptions artificielles nées des conquêtes et des unions matrimoniales. D'où leur défaut d'unité géographique, économique et humaine (à l'exception de six d'entre elles : Picardie, Franche-Comté, Bretagne, Corse, Lorraine, Alsace).
Faisant fi de ces réalités, les leaders politiques français, tous courants confondus, ne manquent jamais une occasion de réclamer la suppression des départements au profit d'une véritable régionalisation.
Or, le département, né sous la Révolution, est la circonscription la mieux enracinée dans l'Histoire de France, en concurrence avec la commune, héritière des anciennes paroisses. Il plonge ses racines jusque dans l'ancienne Gaule comme l'attestent les noms de nombreux chefs-lieux, empruntés à des peuples gaulois (Amiens évoque les Ambiens, Beauvais les Bellovaques, Cahors les Cadurques, Nantes les Namnètes, Paris les Parisii, Poitiers les Pictones, Reims les Rèmes, Soissons les Suessiones,Tarbes les Tarbelles, Vannes les Vénètes...).
Soulignons-le, sur les 60 Nations gauloises des Trois-Gaules (hors la Narbonnaise), 27 avaient pour centre urbain un actuel chef-lieu de département ! On retrouve les prémices des départements à l'époque carolingienne dans les 100 comtés mis en place par Charlemagne à travers son empire !
Après deux siècles d'existence officielle, le département demeure envers et contre tout la principale circonscription de référence (administrations de proximité, plaques minéralogiques, statistiques...).
Lorsque le gouvernement institue une nouvelle aide - par exemple l'assistance aux personnes dépendantes -, c'est aux conseils généraux des départements qu'il délègue leur gestion.
Lorsque le gouvernement lance un énième «plan banlieue», c'est sur les préfets qu'il s'appuie pour leur mise en oeuvre et il se verrait mal demander à la Région Île-de-France de se pencher sur les problèmes spécifiques de la Seine-Saint-Denis ou du Val-de-Marne comme sur ceux, très différents, des Hauts-de-Seine.
Au fond d'eux-mêmes, les Français restent très attachés à cette circonscription héritée de la Révolution. Grâce à elle se maintient tant bien que mal le vieux maillage urbain et rural face à la croissance débridée de quelques métropoles régionales...
«Les citoyens ont besoin de se raccrocher à une échelle de territoire où ils peuvent avoir l'impression de contrôler les organes de décision. Une échelle de solidarité. D'une certaine façon, cela explique la réussite administrative et psychologique des départements, qui bénéficient d'un attachement de leurs habitants d'autant plus grand à l'heure de la mondialisation», note Michel Collardelle, directeur du musée des civilisations de l'Europe et de la Méditerranée (Mucem), spécialiste des patrimoines culturels locaux. «Et puis regardez ce qui se passe en Seine-Saint-Denis, où les jeunes ne disent même plus qu'ils habitent le 93 mais le neuf-trois. C'est un phénomène extraordinaire. Ne se sentant pas reconnus par la société, ils se sont inventé une identité à partir de leur département pour exister en tant qu'individus», insiste-t-il (*) .
À ceux qui font valoir les exemples étrangers, je suggère de considérer deux pays dont l'expérience démocratique n'est pas moindre que l'Allemagne : le Royaume-Uni et la Suisse.
Le territoire de Sa Majesté est découpé en plus de 65 comtés (ou shires) qui remontent à Guillaume le Conquérant. Ces circonscriptions de référence ont une population comparable à celle de nos départements et une superficie deux fois moindre. Que je sache, les Britanniques ne se plaignent pas de leur petite taille...
La Suisse, quant à elle, a 26 cantons ou demi-cantons qui s'enracinent dans la nuit des temps, avec des compétences très étendues, une population moyenne deux fois inférieure à celle de nos départements et une superficie cinq fois inférieure ! Serait-elle pour autant mal administrée ?
Jean-Pierre Raffarin et Jacques Attali, comme beaucoup de concitoyens, se concentrent sur les économies qui pourraient, en théorie, advenir du remplacement de 95 administrations départementales par 22 administrations régionales.
C'est faire fi de la nécessité d'avoir des administrations de proximité : on ne peut pas, par exemple, gérer les routes des Hautes-Alpes à partir de la capitale régionale, Aix-Marseille, sans disposer d'un relais au chef-lieu du département... Si l'on remplaçait les directions départementales par des directions régionales, il faudrait inéluctablement créer des sous-directions plus proches du terrain, ce qui annulerait l'économie escomptée de la suppression des départements !
L'argument du transport est aussi vain. Chacun sait que les départements ont été dessinés en 1790 de façon que tout habitant puisse, à cheval, se rendre à son chef-lieu et en revenir en une journée.
Aujourd'hui, où que l'on soit, dans le même temps, on peut en voiture faire une démarche dans la capitale de sa Région... Mais c'est encore trop car notre besoin d'administration s'est entretemps accru. Nos ancêtres n'avaient que de rares occasions de commercer avec l'administration et pouvaient lui sacrifier de temps à autre (rarement) une journée. Aujourd'hui, c'est relativement souvent que nous avons besoin de nous rendre dans une administration (carte grise, prestations sociales, RMI etc) et nous ne pouvons imaginer que chaque déplacement coûte une journée de voiture (carburant, péage, embouteillages, stationnement en centre-ville...). Le chef-lieu de département demeure donc l'échelon intermédiaire pertinent pour les administrations en contact avec le public.
S'il y a confusion administrative, aujourd'hui en France, elle vient clairement de la multiplication au fil de l'eau, dans les dernières décennies, des échelons intermédiaires : pays, communautés de communes, syndicats intercommunaux. Leurs dirigeants, désignés en petit comité, cooptés et non élus, ont acquis dans les faits plus de pouvoir que les maires des petites communes.
Or, si chaque citoyen connaît son maire, aucun ou presque ne connaît le président de son syndicat intercommunal ou de sa communauté d'agglomération ! Cette situation est on ne peut plus malsaine d'un point de vue démocratique.
Si l'on devait remettre de l'ordre dans l'organisation territoriale depuis la création des Régions par Vichy, que dirions-nous ?
Les Régions conservent une pertinence dans des domaines qui nécessitent une certaine ampleur territoriale et démographique, tels que le transport ferroviaire ou aérien, l'enseignement supérieur, les parcs naturels, le soutien à la culture, à la formation professionnelle, à l'industrie et à la recherche.
Avec, en 2009, un budget total de 27,7 milliards d'euros, soit seulement 13% du budget total des collectivités locales, les Régions demeurent un acteur très secondaire de la scène politique.
Les départements, faut-il y revenir ? constituent une structure intermédiaire installée dans l'Histoire longue et les mentalités. Ils conservent pleinement leur pertinence comme relais de proximité pour tous les services sociaux et publics.
Rien n'interdit cependant de supprimer les sous-préfectures dont l'utilité laisse à désirer...
L'exode rural et l'urbanisation du dernier demi-siècle ont eu raison du maillage territorial hérité du Moyen Âge avec son «monde plein (...) tel que, monté sur l'un des 130.000 clochers de la chrétienté latine, on en voit 5 ou 6 à l'horizon» (Pierre Chaunu).
La grande majorité des 36.000 communes françaises ne comptent plus que quelques dizaines ou quelques centaines d'habitants mais conservent leur autonomie de gestion et un budget autonome. Trop petites, elles ne sont plus en mesure de résister à leur déclin.
Un regroupement s'impose pour sauver ce qui peut l'être du tissu rural, dans la Creuse comme dans les Ardennes. Il s'agit de regrouper les communes dans des «supercommunes» de taille convenable (au moins 5 à 8.000 habitants), autour de leur chef-lieu de canton ou de leur agglomération-centre, avec un budget commun.
Les communes ont jusqu'ici résisté à de tels regroupements par crainte de disparaître. Cette crainte peut être surmontée avec une formule analogue aux conseils d'arrondissement de Paris, Lyon et Marseille : chaque commune conserve son maire et son conseil municipal et ses élus (en tout ou partie) participent aussi au conseil municipal de la «supercommune».
Ainsi seraient conciliées la permanence des anciennes paroisses et communes, l'efficacité gestionnaire et la démocratie. Ainsi pourraient disparaître ces horreurs technocratiques que sont les pays, communautés de communes et syndicats intercommunaux.
Les véritables maux dont souffre l'administration territoriale sont dans le chevauchement des compétences, les injustices fiscales et le cumul des mandats. Autant de maux qui font obstacle à toute réforme d'envergure.
Plus dommageable que le nombre d'échelons est la confusion des compétences et des responsabilités, source de retards et de lourdeurs : pas un investissement qui ne passe par trois ou quatre échelons, avec autant de signatures et de financements !
C'est dans cette confusion, sans aucun doute, que réside le principal handicap de l'administration. On pourrait y remédier en délimitant avec rigueur les domaines de compétence de chaque échelon. Las ! Quand il s'agit d'inaugurer un rond-point ou une bibliothèque, chaque responsable politique (maire, présidents de département et de Région, ministre) veut en être et justifie de sa place sur la photo dans le journal local par sa contribution financière...
Un autre handicap de l'organisation territoriale résulte de la fiscalité : chaque collectivité reçoit les recettes de différents impôts collectés sur son territoire (droits de mutation, taxe professionnelle etc). Cette disposition aggrave les inégalités, les collectivités riches étant celles qui bénéficient des recettes les plus élevées tout en ayant le moins de besoins.
On pourrait, comme dans d'autres démocraties (y compris l'Allemagne ! ) affecter à chaque collectivité un budget au prorata de sa population... Mais cette solution trop simple contrevient à l'intérêt des élus locaux des collectivités les plus riches et elle n'a aucune chance d'être adoptée car ces élus locaux sont généralement très influents au Parlement.
On en vient au principal handicap qui affecte l'organisation territoriale de la France : le cumul des mandats !
Les élus locaux, en particulier les maires des grandes villes et villes moyennes, usent de cette exception française pour consolider leur implantation locale. La multiplication des échelons intermédiaires, avec chevauchement des compétences et désignation des dirigeants par cooptation, sert leurs intérêts en leur permettant de devenir «indéboulonnables».
Imposons à chaque député ou sénateur de se consacrer pleinement à son travail de parlementaire, à chaque maire à son travail de maire et beaucoup de réformes jusque-là jugées impossibles s'en trouveront facilitées...
En mars 2009, Édouard Balladur a remis au président de la République un projet ambitieux de réforme des collectivités territoriales. Son principal tort est de faire l'impasse sur le cumul des mandats, dont les inconvénients ne sont plus à démontrer. Pour le reste, ses principales propositions ne manquent pas d'intérêt :
- favoriser les regroupements volontaires de collectivités,
- désigner par une même élection les conseillers régionaux et départementaux (le projet a le tort de préconiser à ce propos le scrutin de liste à un tour, très peu démocratique),
- supprimer les «pays» et remplacer sur la base du volontariat les intercommunalités par des «communes nouvelles» ; élire leurs exécutifs sur la même liste que les conseillers municipaux,
- clarifier les compétences des différents échelons et supprimer les services de l'État qui empiètent sur les compétences des collectivités locales.
Démocratie à l'allemande avec de grandes Régions ou de mini-États ? Ou démocratie à la suisse ou à l'anglaise avec des départements et des communes revitalisés ?... Sera-t-il donné aux citoyens français de choisir ?
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